La prestación local de los servicios ambientales
Carmen Navarro y David Alba
Universidad Autónoma de Madrid
Dentro de unos días se presentará el II Informe de Políticas Públicas Locales en Ayuntamientos de la Comunidad de Madrid -continuación del realizado el pasado año- elaborado en el Instituto de Derecho Local en colaboración con el Ayuntamiento de Madrid.
Surgido con el afán de recopilar y analizar información sistemática sobre la planificación y el desarrollo de determinados sectores de gestión local a lo largo del tiempo, la presente edición del Informe presta especial atención a la política de medio ambiente en sentido amplio, que incluye no solo el cuidado de parques y jardines o la educación ambiental, sino también la gestión de residuos, la limpieza viaria o la movilidad. Así considerada, la política ambiental es una de las acciones nucleares de la gestión local, no solo por su impacto en la calidad de vida de los ciudadanos sino también por su relevancia en los presupuestos municipales.
El estudio analiza diferentes aspectos de las políticas ambientales en trece municipios de mayor población de la Comunidad de Madrid, desde la priorización de los distintos temas ambientales en sus agendas, hasta la estructura organizativa, pasando por el estudio de las estrategias y acciones municipales específicas o las distintas formas de gestión con las que los ayuntamientos prestan los principales servicios en este sector.
Precisamente referido a este último aspecto, los ayuntamientos presentan una interesante diversidad. En la siguiente gráfica se muestran las formas de prestación de los servicios de limpieza viaria, recogida de residuos y mantenimiento de parques y jardines, distinguiendo entre el desarrollo mediante un contrato con empresa privada, con personal propio o por medio de una empresa pública municipal. Se añade una categoría “mixta” dado que en algunos casos la prestación se lleva a cabo en distintas modalidades para diferentes zonas del municipio o para distintos aspectos del servicio.
Gráfico 1: Prestación de servicios públicos nucleares de la política municipal de medio ambiente.
Elaboración propia a partir de los datos del cuestionario aplicado a responsables municipales de las políticas de medio ambiente.
A modo general, hay que destacar el predominio de la gestión externalizada en las tres áreas presentadas, siendo minoritarios los casos de gestión enteramente municipal por medio de personal propio o empresa pública municipal.
En relación a la limpieza viaria se muestra cómo se encuentra altamente externalizada: en siete de los trece municipios estudiados se gestiona por empresa privada, en otros tres por parte de una empresa pública municipal y en los restantes tres municipios parte del servicio se presta con personal propio y parte es gestionado por empresa privada o pública municipal. El mantenimiento de parques y jardines refleja una mayor diversidad de formas de gestión ya que en ocho ocasiones es mixto, entre personal propio y empresa privada. En este sector se ha detectado una tendencia a la externalización del servicio, siendo cada vez mayor el porcentaje de área de zona verde gestionado por empresas externas que el mantenido por personal propio del Ayuntamiento. En general, en los municipios estudiados con gestión con personal propio, ésta supone menos del 25% de la superficie total de parques y jardines, excepto en un solo caso, en el que todas las zonas verdes son gestionadas por personal propio municipal. Por otro lado, tres ayuntamientos gestionan la totalidad de las zonas verdes con empresa privada y otro lo hace por medio de una empresa pública municipal. La situación sobre la recogida de residuos es parecida a la de la limpieza viaria, pues en ocasiones forman parte del mismo servicio subcontratado. Así, es poco frecuente la prestación del servicio con medios propios: solo dos con personal del ayuntamiento y tres con empresas municipales. En dos casos la recogida es mixta entre personal propio y empresas externas. Los restantes seis municipios la realizan con empresas externas. Hasta aquí el mapa de situación.
Además de la fotografía fija que se captura a través del gráfico, hay que dejar constancia de algunas tendencias de cambio detectadas y de sus efectos. La crisis ha provocado transformaciones en la prestación dirigidas a alcanzar una mayor eficiencia intentando no ceder en la calidad. Los ayuntamientos han explorado diversas estrategias para el ahorro, siendo una de ellas la concentración de contratos, bien por zonas geográficas que antes eran gestionadas por separado, bien por la unión de varios servicios en un solo contrato, normalmente limpieza viaria y recogida de residuos. Igualmente se observan cambios en las condiciones de la contratación externa, pasando de centrarse únicamente en parámetros de gestión a hacerlo también en índices de calidad del servicio. Estas transformaciones generan nuevos escenarios que han de ser estudiados. Por ejemplo, si se incide en la fórmula de la medición de calidad se producirá un aumento de exigencia en el desempeño municipal para acometer adecuadamente las tareas de la medición y evaluación de los servicios. Todo ello en un contexto de poca cultura de la evaluación que, al tratarse de servicios ambientales, habrá que orientar no sólo a la dimensión administrativa del servicio, vigilando las condiciones del contrato en el caso de gestión por empresa privada, sino también a los efectos que sobre el medio está teniendo su ejecución. En este sentido, la incipiente utilización de la evaluación de los servicios ecosistémicos en la orientación del diseño de las políticas ambientales ofrece una oportunidad para la mejor implementación de estas políticas.
