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40 años de ayuntamientos democráticos: es hora de desmontar los incentivos para la corrupción

Analistas políticos no sólo españoles sino del mundo entero comparten la opinión de que los problemas de corrupción son mucho más frecuentes en el nivel local de gobierno que en otros niveles como el regional o el nacional. Hay diversas razones o hipótesis que apoyan sólidamente esta opinión. Las redes de corrupción tendrían una mayor capacidad de penetración en las estructuras del gobierno local debido a factores tales como la mayor debilidad organizativa de la administración local (con empleados públicos que tienen un mayor grado de dependencia laboral respecto de las autoridades políticas y unos niveles de formación y profesionalidad menores que en otros ámbitos de gobierno, así como un tamaño de la organización mucho menor ) o la pre-existencia de redes clientelares tradicionales en las que se ha basado históricamente la estructura del poder local y que se convierten en canales privilegiados para el acceso de las tramas corruptas.

El caso español parece confirmar esta opinión internacional generalizada. En efecto, la mayor parte de los escándalos de corrupción en los 40 años del período democrático en España han afectado principalmente al ámbito local. La gran mayoría se han producido en  áreas de políticas públicas como la contratación pública y el urbanismo. De hecho, en estos años ha habido en torno a un centenar de alcaldes imputados en diversas investigaciones judiciales sobre la corrupción y, de acuerdo con diversos informes policiales, en los últimos años se han desarrollado varios centenares de operaciones policiales contra la corrupción que han dado lugar a la detención de un millar de personas y a la intervención de bienes valorados en más de tres mil millones de euros. La mayor parte de los afectados por estas operaciones han sido personas vinculadas a la política municipal.

No obstante, la drástica reducción de la construcción residencial en el contexto de la Gran Recesión ha conducido durante casi un lustro a la desaparición de los casos de corrupción municipal relacionados con la actividad urbanística. Al mismo tiempo, el enorme esfuerzo que han hecho nuestros ayuntamientos para reducir su endeudamiento también ha propiciado menos oportunidades para la corrupción en la contratación pública. Pero reconocidos ambos extremos, esta disminución de la corrupción municipal no se ha debido a las mejoras en el diseño institucional y organizativo de los poderes municipales con vistas a reducir los incentivos para el soborno y la extorsión, sino a la caída de la demanda de los potenciales corruptores en una situación de escasa rentabilidad de los negocios económicos asociados a estas actividades. En otras palabras, nuestro país no ha efectuado las reformas precisas para desincentivar el recurso a la corrupción en el nivel local de gobierno.

Siguen existiendo las mismas razones poderosas de antes de la crisis que explican esta mayor incidencia de la corrupción en el ámbito municipal. Por un lado, los problemas de la debilidad organizativa de la administración local son especialmente evidentes y visibles. En primer lugar, tenemos un enorme problema de minifundismo municipal: casi el 91 por ciento de todos nuestros municipios no alcanzan los 10.000 habitantes y, pese a ese gran número, en ellos sólo vive el 21 por ciento de la población española. Este dato por sí solo constituye un tremendo problema para la prestación eficiente de servicios públicos básicos y haría más que aconsejable una revisión de nuestro mapa municipal. En segundo lugar, los ayuntamientos españoles son un perfecto ejemplo de lo que la literatura sobre gobierno local denomina la forma de gobierno de “alcalde fuerte” (strong mayor), es decir una forma de gobierno en la que se da una alta concentración del poder en el alcalde, tanto frente a la oposición política como frente a los directivos y empleados municipales. Frente a otras formas de gobierno municipal distintas (como, por ejemplo, la del “council-manager”) el contrapeso que pueden ejercer los funcionarios municipales frente a las decisiones del alcalde y su equipo de gobierno es especialmente limitado.

Por otro lado, un segundo grupo de factores que explicarían la mayor incidencia de la corrupción en el mundo local tienen que ver con la ineficiencia con la que han funcionado en estos años los mecanismos institucionales de control de los ayuntamientos. El reconocimiento de la autonomía municipal en la Constitución de 1978 dio al traste con el sistema tradicional de control sobre los municipios que copiamos en el siglo XIX del modelo napoleónico y que sigue plenamente vigente hoy día en Francia. Con la aprobación de la Constitución, ya no podíamos seguir considerando a los ayuntamientos como entidades menores de edad necesitadas de la tutela del gobierno central a través de las figuras del Gobernador Civil (a diferencia del Prefecto francés, de infausta memoria en nuestro país) y de los funcionarios de habilitación nacional. La garantía de la autonomía municipal exigía la renuncia a los controles de oportunidad política y, por tanto, sólo se iban a permitir los controles de legalidad. Sin embargo, los abundantes casos de corrupción municipal son una prueba de que se nos fue la mano con el cambio de modelo. En la práctica sustituimos los controles de tutelas por el único control de la jurisdicción contenciosa, que ha demostrado en estos años graves problemas de ineficiencia.

Por consiguiente, una vez que la actividad económica parece haberse reactivado definitivamente en España, incluyendo también el mercado inmobiliario y la contratación municipal, cabe esperar que si seguimos sin alterar los incentivos de los principales actores en estos sectores, la corrupción volverá a rebrotar con fuerza. Por esa razón, es urgente que llevemos a cabo las reformas oportunas que lo eviten. Menciono las dos principales a mi juicio para acabar este post. Por un lado, es necesario reforzar y despolitizar el papel de la administración y los técnicos en estos ámbitos. Si no se considera factible políticamente plantear la reducción del número de nuestros ayuntamientos, al menos no sería descabellado que nos planteáramos alguna vía alternativa para reforzar la profesionalización de los técnicos de este nivel de gobierno. De ese modo, podríamos mantener los ayuntamientos con sus representantes políticos elegidos por los ciudadanos a los que debiera corresponder fijar las prioridades en las políticas públicas de cada municipio, mientras que fusionamos las maquinarias administrativas de tales ayuntamientos en ámbitos comarcales o provinciales. El objetivo sería tener un administración pública en este nivel compuesta por técnicos incentivados a actuar con la mayor profesionalidad y que contaría con los medios necesarios para poner en marcha políticas públicas efectivas en cada uno de los municipios para los que trabajara.

Por otro lado, la necesidad de mejorar los controles sería también una meta en la que podría progresarse por esta vía. Con técnicos bien formados, bien pagados e incentivados para hacer un trabajo profesional (del que dependería el progreso en sus carreras), afloraría un contrapeso sólido que opondría criterios profesionales de una buena gestión pública a las necesidades políticas y electoralistas de los representantes de los ciudadanos. Si a eso sumáramos controles de auditoría llevados a cabo por organismos de supervisión bien pertrechados de personal y medios que seleccionaran cada año al azar los ayuntamientos a examinar, habríamos avanzado decisivamente en la desincentivación de la corrupción en la esfera local. La celebración de estos 40 años de ayuntamientos democráticos es una gran ocasión para esta necesaria reflexión.

Fernando Jiménez Sánchez

Profesor titular de ciencia política

Universidad de Murcia

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