Una de las principales políticas donde se plasma el alcance (jurídico y material) del gobierno local es el urbanismo. Basta con recordar que el urbanismo ha sido la principal fuente de financiación de los entes locales. Pero también ha sido una de las principales fuentes de corrupción en la política nacional (junto con la adjudicación de contratos públicos). Estos 40 años de democracia constitucional, de forma sintética, han alumbrado un cambio de paradigma en el modelo urbanístico, en el que se reconoce una mayor autonomía local para plasmar sus decisiones e identificar los intereses locales. El reconocimiento del urbanismo y la vivienda como competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas por el art. 148.3 CE, la competencia estatal para incidir en esa materia al fijar la condiciones básicas que garanticen la igualdad de los ciudadanos en la definición del derecho de propiedad urbanístico ex art. 149.1.1ª CE, siguen dejando un amplio margen de decisión a las entidades locales. Pero este nuevo modelo también presenta  grandes claroscuros.

Elevándonos por encima del incesante giro pendular normativo (consecuencia del carácter estratégico del urbanismo en la la lucha partidista) pueden constatarse varios vectores clave. En primer lugar, el modelo base sigue respondiendo a la estructura fijada por la Ley del Suelo de 1956. Un sistema donde los dos elementos principales siguen siendo la clasificación urbanística y el planeamiento jerarquizado. Es cierto que la famosa “lotería del planeamiento” ha ido reconduciéndose a un ejercicio racional y ponderado de la potestad de planeamiento, limitando en gran medida el amplio margen de discrecionalidad del que disponían las entidades locales en 1979. Ahora la clasificación como suelo urbano y como suelo no urbanizable de especial protección (o en la terminología básica estatal, las situaciones básicas de suelo urbanizado y suelo rural “estático”) aparecen netamente como decisiones regladas (resulta sumamente gráfica la terminología del Tribunal Supremo sobre la fuerza normativa de lo fáctico que ha conducido a esta realidad normativa). A ello debe sumarse, el cambio de paradigma sobre el modelo de ciudad. Definitivamente se ha superado el modelo de ciudad dispersa y la clasificación indiscriminada de suelo como susceptible de ser transformado urbanísticamente (que tanta influencia tuvo en el estallido de la burbuja inmobiliaria). El criterio de desarrollo sostenible, en unos casos positivizado en la legislación autonómica sobre ordenación territorial mediante la fijación de estándares de crecimiento o la fijación de criterios de determinación de la capacidad de carga del territorio, y en otros casos desarrollado por el control judicial de las decisiones de planeamiento a partir de una verdadera ponderación de los intereses y la realidad existente, ha impuesto un modelo de ciudad compacta. El papel que aquí juega la evaluación ambiental estratégica de los instrumentos de planeamiento se convierte en el elemento central de la planificación urbanística, donde el papel central no lo tiene ya el Ayuntamiento, sino fundamentalmente el órgano ambiental de la Comunidad Autónoma.

No se excluyen nuevos desarrollos, pero sí se impone a las entidades locales la carga de justificar adecuadamente su necesidad. La regulación requiere que las entidades locales giren su perspectiva hacia la renovación de la ciudad existente, instrumentándose nuevas técnicas (actuaciones de dotación, actuaciones de renovación y reforma de la urbanización) que permiten esa intervención trasladando los costes a los propietarios. Estas medidas no han eliminado la amplia capacidad conformadora de que disponen las entidades locales en el diseño de la ciudad. La plasmación de la concreta política adoptada, del modelo de ciudad elegido, se articula fundamentalmente a través de la figura de la calificación urbanística, donde la decisión corresponde en exclusiva al Ayuntamiento, si bien sometida al control de la jurisdicción contencioso-administrativa, dentro de los límites de la realidad.

En cuanto al sistema de planeamiento, el cambio es notable. En el inicio de la andadura constitucional, la capacidad de decisión municipal se encontraba fuertemente mediatizada por las competencias que se reconocían, primero a la Administración estatal y luego a la Administración autonómica, para la aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento general y de desarrollo. La decidida postura del Tribunal Supremo en la identificación estricta de los intereses supralocales ha limitado la capacidad de incidencia de las Comunidades Autónomas. Hoy incluso algunas de ellas han trasladado la competencia de aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento general a los Ayuntamientos con mayor población, controlando el respeto a los intereses supralocales simplemente a través de la figura de un informe preceptivo y vinculante. A ello debe unirse la entrada en el tablero del principio de competencia junto con el principio de jerarquía normativa como elementos estructurantes del sistema de planeamiento. Las decisiones de ordenación pormenorizadas corresponden a los instrumentos de planeamiento derivado, aprobados definitivamente por los Ayuntamientos, pudiendo así modificar directamente las determinaciones de ese tipo contenidas en los instrumentos de planeamiento general. Es más, hoy comienza a implantarse un modelo donde se distinguen dos instrumentos de planeamiento general. Uno, aprobado por la Comunidad Autónoma, con pretensiones de permanencia, y centrado sólo en las determinaciones estructurantes. Otro, aprobado por el Ayuntamiento, centrado en las determinaciones pormenorizadas y con un carácter más contingente y flexible.

Una de las tareas pendientes en los próximos años será encontrar fórmulas que garanticen la seguridad jurídica y la capacidad conformadora de las entidades locales. La fijación jurisprudencial de los efectos ex tuncde la declaración de nulidad de los instrumentos de planeamiento ha provocado lo que ha sido descrito como el verdadero “drama” del planeamiento. Un elevadísimo número de instrumentos de planeamiento han sido anulados, lo que avoca a “revivir” el planeamiento previo y a dejar a los nuevos desarrollos en situación de “fuera de ordenación” transitoria. Todo ello requiere una decidida apuesta por un cambio del modelo de planeamiento, donde se eliminen trámite innecesarios, se simplifique el sistema de planeamiento y se reduzcan los plazos para su aprobación a términos temporales racionales.

El segundo vector que debe destacarse es el relativo fracaso de la lucha contra la especulación urbanística exigida, en conexión con el derecho a una vivienda digna, por el art. 47 CE. Dos factores explican, que no justifican, esta realidad. De una parte, hemos asistido a un continuo cambio de la normativa sobre valoraciones, que consagran la idea de una valoración del suelo urbano que guarda una relativa relación con el precio de mercado, y de un suelo no urbanizable que se valora en función de su destino excluido de la transformación. Pero el intento de excluir las expectativas urbanísticas ha fracasado, llegando a afirmar el Tribunal Constitucional que las mismas forman parte de “la realidad” que debe ser contemplada por el legislador. Esa normas sobre valoración, con independencia de su sustrato político, no han conseguido en ningún momento controlar o reducir el precio de la vivienda. Resultan ciertas las palabras de un antiguo Ministro de Fomento, que afirmó que el precio de la vivienda llegará hasta donde sean capaces los españoles de pagar. Lo que sí se ha conseguido, con la última modificación que incide sobre la valoración a partir de la situación básica de suelo, es decir, la valoración sobre la realidad fáctica, es reducir el precio a abonar en las expropiaciones para la implantación de infraestructuras, pero también  de sistemas urbanísticos. De otra parte, la función de regulación del mercado de suelo que deberían haber cumplido los Patrimonios Municipales de Suelo ha quedado diluida en muchos casos. Es cierto que se ha dotado de instrumentos para ampliar este patrimonio, mediante la obligación de cesión de un porcentaje de aprovechamiento urbanístico (hoy el 10% de la edificabilidad que corresponde al propietario), y que se establece la obligación de destinar un porcentaje variable de la edificabilidad a la construcción de viviendas sometidas a un régimen de promoción pública. Pero la realidad es que ese parque de viviendas no se ha destinado al alquiler, sino fundamentalmente a la venta. Y tras la implosión que supuso el estallido de la burbuja, muchas de esas viviendas reservadas a alquiler han sido vendidas a fondos de inversión. El punto final ha sido la posibilidad de que esas ventas, en vez de destinar los ingresos obtenidos a retroalimentar el propio Patrimonio Municipal de Suelo, se  destinen temporalmente a reducir las deudas de la hacienda municipal, con la obligación futura de reintegrar tales cantidades al patrimonio municipal cuando la situación haya mejorado. El famoso adagio español del “largo me lo fiáis” viene a la mente inmediatamente.

En definitiva, el balance arroja claroscuros. Los Ayuntamientos deben reorientar sus políticas urbanísticas para responder al reto de la ciudad sostenible, medioambiental y socialmente.

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