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Planteada la cuestión de inconstitucionalidad del IIVTNU

Planteada la cuestión de inconstitucionalidad del IIVTNU

Diego Marín-Barnuevo Fabo

Catedrático de Derecho Financiero y Tributario
Universidad Autónoma de Madrid

En los últimos años se han producido distintos pronunciamientos judiciales que han puesto de manifiesto la dificultad de aplicar el IIVTNU (Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana) en tiempo de crisis. Sobre todo porque su método simple y objetivo de cuantificación de la base imponible era idóneo para la cuantificación del tributo en un tiempo en que los inmuebles se revalorizaban cada año, pero manifiestamente incompatible con el principio constitucional de capacidad económica en los momentos de crisis y de caída continuada de precios en el sector inmobiliario.


Algunos de esos pronunciamientos aceptaron cuantificar la base imponible de forma distinta a lo previsto en la LRHL (Ley Reguladora de las Haciendas Locales), como la sentencia del Juzgado de Cuenca de 21 de septiembre de 2010; y otros, directamente, consideraron que no existía un incremento real del valor de los terrenos de naturaleza urbana y que, por tanto, no se entendía realizado el hecho imponible, por lo que resultaba improcedente la exigencia del tributo (Sentencia del Juzgado de Barcelona de 22 de enero de 2013, con base en la doctrina establecida en las SSTJS de Cataluña de 21 de marzo de 2012, asumida por la STSJ de Madrid de 11 de diciembre de 2013).

La doctrina también se manifestó abiertamente en contra de la aplicación del IIVTNU en estos tiempos de crisis, aunque algunos discrepáramos con la solución adoptada por los tribunales porque “los jueces y tribunales no pueden dejar de aplicar las reglas de determinación de la base imponible contenidas en el artículo 107 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aunque no les gusten o les parezcan poco idóneas para su finalidad, porque tienen carácter imperativo y ningún precepto prevé la posibilidad de utilizar otro método alternativo de cuantificación de las plusvalías. Si la aplicación de dichas reglas produjera un resultado injusto, como es probable que suceda en algunos casos, la única solución que prevé el ordenamiento jurídico es el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad” (“La inconstitucionalidad del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana”, en Tributos Locales, núm. 112/2013).

Asimismo, afirmábamos que “atendiendo a lo que actualmente puede considerarse normal, hay que concluir que el IIVTNU grava unos hechos que ya no son normalmente indicativos de la existencia de capacidad económica. Nos encontramos pues ante un impuesto que, según la doctrina del Tribunal Constitucional, vulnera claramente el principio de capacidad económica, ya que “dicho principio quiebra en aquellos supuestos en los que la capacidad económica gravada por el tributo sea no ya potencial sino inexistente o ficticia”. La exigencia constitucional de que el principio de capacidad económica sirva de fundamento y medida de la imposición se incumple de forma evidente” (ibídem).

En este contexto, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Donostia acaba de dictar un Auto en el que plantea la cuestión de inconstitucionalidad de los artículos 107 y 110 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. El pronunciamiento judicial trae causa en el recurso interpuesto por un contribuyente que vendió en 2014 por 600.000€ un terreno que había adquirido en 2003 por 3.101.222€ y, pese a ello, le exigieron el pago de 17.899€ en concepto de IIVTNU. Es decir: pese a que tuvo unas pérdidas que representaban el 80% del precio pagado por la adquisición del inmueble, la Ley determinaba la exigibilidad del IIVTNU por un importe de 17.899€.

El Auto, bien fundamentado, realiza un certero análisis de la situación fáctica y jurídica que justifica su decisión. Así, comienza señalando que “al tratarse el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de un tributo local, la regulación de los artículos indicados 1 y 4 de la Norma Foral se corresponde con la establecida en los artículos 104 y 107 de la LHL de 2004. En consecuencia, sin perjuicio del resultado del recurso de inconstitucionalidad indicado en relación con la reforma de la LOTC y de la LOPJ y con ella de la LJCA, lo relevante para la resolución del asunto es la regulación de los artículos 104 y 107, y 110.4 de la LHL de 2004 que reproducen los artículos indicados 1, 4 y de la Norma Foral”.

Sostiene el citado Auto que la normativa reguladora de la base imponible del IIVTNU establece una regla de valoración legal que no pude ser corregida cuando se produce una minusvalía, lo que resulta contrario al principio constitucional de capacidad económica. Por ello considera que la cuestión de constitucionalidad “tiene un doble aspecto: si la redacción actual de los artículos 1 y 4 y 7.4 de la Norma Foral así como de los artículos 104 y 107 y 110.4 de la LHL resulta o no, compatible con el principio de constitucional de capacidad económica y en segundo si la regla de valoración legal establecida permite o no una prueba en contrario que permita en vía de alegación o de recurso administrativo o contencioso-administrativo – lo que afecta además al artículo 24 de la CE de 1978- acreditar y probar que se ha producido una revalorización menor o una minusvalía”.
La consecuencia de todo el anterior es clara en la resolución judicial comentada: “el tributo no somete a tributación una plusvalía real sino una plusvalía cuantificada de forma objetiva” (MARIN-BARNUEVO FABO, 2013), de modo que “la base imponible determinada conforme a las reglas del artículo 107 no admite prueba en contrario (…) y el ayuntamiento sólo podrá comprobar que se han efectuado mediante la aplicación correcta de las normas reguladoras del Impuesto sin que puedan atribuirse valores, bases o cuotas diferentes de las resultantes de tales normas (ORON MORATAL, 2010)”.

Continúa la extensa fundamentación del Auto señalando que ”la doctrina constitucional que glosa y acota los límites del artículo 31 de la CE de 1978 en relación con cada tributo y con el sistema tributario en su conjunto ha recalcado que no puede gravarse por parte del legislador local una riqueza imponible inexistente”, que como en el caso que nos ocupa y que provoca la elevación de esta cuestión de constitucionalidad, se manifiesta en cuanto que la venta gravada acredita y refleja la generación de una “pérdida de patrimonio” con ocasión de la transmisión del terreno. La regulación foral y estatal del tributo señala que el impuesto grava el “incremento de valor” del terreno experimentado con ocasión de su titularidad durante un período de tiempo determinado (más de un año), pero si el precio de adquisición resulta superior al precio de venta, la contradicción con el principio de capacidad económica es paladina, como se colige además, de la previa STC 221/1992 que analizaba el antiguo artículo 355.5 del TR de 1986 en relación con la sujeción a gravamen de incrementos patrimoniales “nominales” (…)por lo que cabe señalar que lo que la regulación somete a gravamen no son capacidades económicas reales o potenciales sino ficticias que no pueden ser además, objeto de prueba en contrario (mediante un sistema de capitalización mediante el método matemático del descuento simple o la tasación pericial contradictoria u otro, según el artículo 57. 2 de la LGT)”.

Como refuerzo argumental de todo lo anterior, añade “la inconstitucionalidad de la regulación del tributo ha sido puesta de manifiesto por la doctrina tributarista más autorizada”, y aunque sea poco habitual en las resoluciones judiciales españolas, cita literalmente diversos trabajos doctrinales en los que se aborda esta cuestión:

• “El incremento de valor gravado por este tributo no es el real sino el derivado de las reglas establecidas para el cálculo de la base imponible, que siempre arrojan una plusvalía positiva; plusvalía que aumenta conforme lo hacen los años de posesión del inmueble por su titular, con independencia del incremento o disminución del valor que en la realidad haya podido experimentar la finca. ¿Puede un impuesto así considerarse constitucional? La respuesta es, a mi juicio, claramente negativa”. (CFR: VARONA ALBERN “A vueltas sobre la inconstitucionalidad del impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana”, en Quincena Fiscal Aranzadi nº 18/2010).

• “Se trata, en definitiva, de un sistema arbitrario de determinación de la base imponible, incompatible con las exigencias de un sistema tributario justo que proclama el artículo 31.3 de la Constitución, aun cuando dichas exigencias se interpretan con la flexibilidad con que lo hace el parecer mayoritario del Tribunal Constitucional en la sentencia de 11 de diciembre de 1992”.(cfr: R. FALCÓN y TELLA, “La posible inconstitucionalidad del Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de naturaleza urbana”: Revista de Técnica Tributaria (nº 21/1993).

• “El impuesto, por tanto, no somete a tributación una plusvalía real, sino una plusvalía cuantificada de forma objetiva, por lo que todos los elementos de su configuración han sido fijados partiendo de esta premisa. Así, por ejemplo, el porcentaje de incremento anual del 3% es una mera regla objetiva disociada de la realidad, que en muchos casos será superior o inferior al incremento real producido en dichos bienes”. (Cfr: MARÍN-BARNUEVO FABO, D. Cómo debe cuantificarse el incremento de valor de los terrenos en el IIVTNU? La sorprendente sentencia del TSJ de Castilla-La Mancha de 17 de abril de 2012 (Diario La Ley, Nº 8023, Sección Tribuna, 14 Feb. 2013, Año XXXIV, Editorial LA LEY).

• “toda transmisión de terrenos genera “plusvalía” aun cuando en la realidad se haya producido una venta a pérdida o minusvalía, dado que «la base imponible determinada conforme a las reglas del art. 107 no admite prueba en contrario, (…) y el Ayuntamiento sólo podrá comprobar que se han efectuado mediante la aplicación correcta de las normas reguladoras del impuesto, sin que puedan atribuirse valores, bases o cuotas diferentes de las resultantes de tales normas» (ORÓN MORATAL, 2010, pág. 734).

Por todo ello concluye el Auto citado afirmando que “la regulación del artículo 4 y 7.4 de la Norma Foral del Impuesto y del artículo 107 y 110.4 de la LHL de 2004 en cuanto que someten a gravamen un incremento del valor de los terrenos no solo inexistente y además, ficticio, sin posibilidad de prueba en contrario por parte del sujeto pasivo, vulnera lo dispuesto en el artículo 31 de la CE de 1978 en lo relativo a la infracción del principio constitucional de capacidad económica y lo dispuesto en el artículo 24 de la CE de 1978 en lo relativo al derecho a la tutela judicial efectiva al establecer una regla legal de cuantificación de la base imponible que no puede sustituirse por prueba en contrario, más allá de un mero error en la aplicación de las reglas objetivas de cuantificación”.

Y, consecuentemente, plantea la cuestión de constitucionalidad en relación con los artículos 1 y 4 y 7.4 de la Norma Foral 16/1989 de 5 de julio y de los artículos 107 y 110.4 de la Ley de Haciendas Locales “por posible infracción del principio de capacidad contributiva del artículo 31 de la Constitución Española de 1978 e infracción del artículo 24 de la Constitución Española al proscribir la norma cualquier género de prueba en contrario”.

Se trata, en nuestra opinión, de una acertada resolución judicial que puede ser decisiva para la depuración de nuestro ordenamiento jurídico. Porque resulta incuestionable –y empíricamente demostrable- que se ha producido una caída continuada y generalizada del precio de los inmuebles en los últimos cinco años, y que la regulación del IIVTNU no contempla esa posibilidad, en tanto su cuantificación siempre tiene lugar desde la consideración de que cada año se produce un incremento de valor de los terrenos equivalente al 3% de su valor catastral.

La constatación de que el tributo se exige siempre, con independencia del incremento real del valor del terreno, y de que en los últimos seis años se ha producido una generalizada disminución de valor de los inmuebles, determina que dicha regulación legal sea manifiestamente incompatible con las exigencias derivadas del principio constitucional de capacidad económica.

15 thoughts on “Planteada la cuestión de inconstitucionalidad del IIVTNU

  1. Gracias por este magnífico post. Está claro que la regulación del IIVTNU plantea numerosas cuestiones. Me gustaría saber su opinión sobre la sujeción al IIVTNU de la transmisión de suelo urbano no consolidado (pendiente por tanto del desarrollo urbanístico que debe darle valor). A mi parecer, mientras ese desarrollo urbanístico no se produce, ese suelo es equiparable a un suelo urbanizable, y de conformidad con la última jurisprudencia no puede ser objeto de IBI, y por ende tampoco debe serlo de IIVTNU.

    1. Hola María:
      Coincido plenamente con el análisis que realizas y la conclusión alcanzada. Si no existió desarrollo urbanístico y ello impide que pueda ser considerado urbano a efectos del IBI, tampoco puede ser considerado ubano a efectos del IIVTNU.
      A tal efecto, es especialmente relevante lo dispuesto en el artículo 104.2 TRLRHL, donde se establece que “está sujeto el incremento de valor que experimenten los terrenos que deban tener la consideración de urbanos, a efectos de dicho Impuesto sobre Bienes Inmuebles”. Por tanto, si no es urbano a efectos del IBI, tampoco lo es a efectos del IIVTNU.
      Un saludo,
      Diego

  2. Constituye un ejemplo más de criterios de valoración que no ser ajustan a la realidad del mercado inmobiliario, imputando una ficticia plusvalía en tiempos de recesión económica.
    Otro ejemplo de tributación injusta, son los valores catastrales asignados en Ponencias de Valores con un plazo de vigencia de 10 años, por lo que tenedores de bienes inmuebles de Municipios con Ponencias aprobadas en el momento del “boom inmobiliario”, deben de soportar unos valores asignados que no se ajustan ni reflejan el descenso de precios de las viviendas producido durante estos últimos años.
    Igualmente llamativo, es la persistencia de Catastro de considerar bienes urbanos a los suelos urbanizables sectorizados e imputando un valor de repercusión a la edificabilidad futura, cuando a efectos de expropiaciones se consideran por la propia Administración expropiante como bienes rurales sin ningún tipo de expectativa o aprovechamiento urbanístico.
    Confío en que los Tribunales de Justicia, sujetos a los principios y normas contenidos en la Constitución, rectifiquen “injusticias” manifiestas contenidas en preceptos legales que únicamente benefician a las Administraciones Públicas.

    1. Hola Jorge,

      Coincido totalmente contigo. El problema es especialmente grave en Madrid, porque la última actualización catastral se hizo con una Ponencia de Valores de 2011 que utiliza las referencias de valoración captadas en los últimos años del boom inmobiliario.
      A este problema se añade el de la dificultad de impugnar la Ponencia de Valores, que algunos tribunales consideran “acto administrativo” y consecuentemente imposible de impugnar “per saltum”. Afortunadamente otros tribunales, como el de la Comunidad Valenciana, rechazan esa tesis y consideran que pese a no ser reglamentos sí pueden ser impugnados en el momento de recurrir la valoración catastral notificada al contribuyente.

      Un saludo

      Diego Marín-Barnuevo

  3. Totalmente de acuerdo. Podemos pensar que esta cuestión de inconstitucionalidad puede tardar un periodo prudencial en resolverse: ¿5 a 6 años?
    Mientras tanto debería de procederse, si Bruselas da el nihil obstat, a reformarse la financiación local, porque creo que lo que existe en la actualidad es una tributación local basada en valores inmobiliarios ficticios y en concreto el IIVTNU basada en una compleja estructura jurídica muy alejada de la lógica del tributo como se ha apuntado.
    Creo que es un secreto a voces, que esta es una “patata caliente” de dimensiones colosales, y de la que nadie habla. Si la tributación local estuviera ajustada a valores inmobiliarios reales, y a plusvalías reales, estaría claramente amenazada la supervivencia financiera de muchas entidades locales. Esa es la clave.

    1. Hola José Luis:

      Coincido en tus consideraciones. Es cierto que hasta 2018 como mínimo no habrá sentencia del TC, por lo que estamos ante el primer paso de un camino largo e incierto (porque el TC pocas veces ha declarado la inconstitucionalidad de una ley por contradecir el principio de capacidad económica….). Y dos matices más:
      - los afectados tienen todavía mucho tiempo para iniciar su procedimiento de impugnación, porque la mayoría de los Ayuntamientos ha establecido un sistema de gestión mediante autoliquidación, por lo que no se producirá la firmeza de la liquidación (sólo la prescripción del derecho a instar la rectificación de la autoliquidación).
      - si el legislador no interviene antes que el TC se puede producir un problema mayúsculo, porque la eventual declaración de inconstitucionalidad podría determinar, por lo expuesto anteriormente, la obligación de devolver millones de euros de cuotas ingresadas (y no firmes) del IIVTNU.

      Un saludo,

      Diego Marín-Barnuevo

  4. Muy interesante el artículo, completísimo y de rabiosa actualidad. En mi opinión sería justo mencionar cómo en la época del boom inmobiliario tampoco se tenía en cuenta el valor real (entendido como el de mercado), sino sólo el valor de repercusión del suelo que forma parte del valor catastral, sin que las ponencias de valoración tampoco estuviesen actualizadas. Por no hablar de las dificultades que había para establecer el valor real, teniendo en cuenta el valor en escritura, o el realmente pagado (en B). Tolerancia…
    Algunos autores piensan que, así como en estos tiempos no se tenía en cuenta el valor de mercado, ahora tampoco sería justo para las Administraciones Locales, tenerla en cuenta. Un saludo y enhorabuena.

  5. Muy bueno el artículo: Felicidades
    Ante esta situación, es conveniente recurrir en vía judicial las liquidaciones que nos practiquen los ayuntamientos de este impuesto. Es posible que la postura de los TSJ de Navarra y Cataluña se trasladen a otras comunidades autónomas. Qué posibilidades de prosperar tendría un recurso contencioso basado en esta argumentación?. Gracias por tu ayuda. Un saludo.

  6. Hola Isabel:

    Hay varias sentencias de TSJ que consideran que no se ha realizado el hecho imponible y no procede exigir el impuesto (de Alicante, Madrid, Benidorm), pero en la mayoría de los supuestos los tribunales aplican la ley vigente y consideran procedente el pago del tributo.
    En relación con tu pregunta directa: si hubiera liquidación administrativa, yo creo que tendría sentido recurrir para mantener vivo el derecho en caso de que el TC declare inconstitucional la norma; en caso de que no haya acto administrativo, lo mejor será esperan los 4 años de plazo de prescripción para impugnar la autoliquidación presentada.
    Un saludo
    Diego

    1. Cuando se refiere a “esperar el plazo de 4 años para impugnar la autoliquidación presentada”, entiendo que se refiere a presentar y pagar la autoliquidación, y a continuación solicitar la rectificación de la autoliquidación (120.3 LGT), dentro del plazo de 4 años. Gracias.

      1. Hola Manuel:
        La respuesta dirigida a ti es la que aparece más abajo, que dice esto:

        En efecto, es como lo has entendido. De ese modo dejas pasar el tiempo con la intención de que el Tribunal Constitucional se pronuncie, pero controlando el plazo de 4 años para que no prescriba tu derecho a solicitar la rectificación de la autoliquidación.
        Un saludo
        Diego

  7. Buenos días
    Al margen de las numerosas sentencias que avalan la cuestión de inexistencia de hecho imponible en caso de pérdidas. Cuando se dan estos casos, en la mayoría de las ventas de viviendas compradas con posterioridad a 2002, considero indispensable que el contribuyente se adelante a la Administración, liquidando en plazo el impuesto No sujeto por inexistencia de hecho imponible, probando en dicha liquidación la pérdida sufrida mediante peritaje.
    Pedrogomez@cemad.es

    1. Hola Pedro:
      Tu interpretación es tan válida como la mía. Yo creo que es mejor esperar a que se produzca la esperada sentencia del Tribunal Constitucional; pero tú crees que es mejor liquidar cuanto antes “el impuesto No sujeto por inexistencia de hecho imponible”.
      En mi opinión, la transmisión sí que está sujeta y la mayoría de sentencias confirma la procedencia de gravamen, aunque es cierto que existen varios pronunciamientos en sentido contrario. El fundamento de mi interpretación es que, hoy por hoy, la mayoría de las sentencias confirman la liquidación del impuesto (aunque no son noticia) y sólo una minoría (que sí son noticia) anula la liquidación. Pero puedo estar equivocado…
      Un saludo
      Diego

      1. Efectivamente Diego, creo que se debe liquidar el impuesto cuanto antes No sujeto por inexistencia de hecho imponible, ya que en caso contrario la entidad municipal liquidará de forma justa aplicando la fórmula que se deriva de la Norma.
        El Ayuntamiento se escudará en la famosa Consulta Vinculante que defiende la tesis del cálculo objetivo, pero no obstante, hay que tener en cuenta que el legislador ya ha previsto la no sujeción al IIVTNU por pérdida con el RDL 2/2014, mediante el que se declaran exentos los hechos fruto de daciones en pago y ejecuciones hipotecarias, vulnerando, en caso de no atender a la pretensión de no sujeción por pérdidas, no solo el principio de Capacidad Económica, sino el principio de equidad. Cabría preguntarse si los contribuyentes hipotecados deberían dejar embargarse la vivienda para ahorrarse el impuesto que nos ocupa
        Un saludo
        Pedro Gómez – 666 433 183

  8. En efecto, es como lo has entendido. De ese modo dejas pasar el tiempo con la intención de que el Tribunal Constitucional se pronuncie, pero controlando el plazo de 4 años para que no prescriba tu derecho a solicitar la rectificación de la autoliquidación.
    Un saludo
    Diego

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