Prestación de los servicios públicos locales: gestión pública vs. “gestión privada”
Mónica Domínguez Martín
Universidad Autónoma de Madrid
La organización, o mejor, la reorganización de todo el sector público español y, en lo que aquí interesa, de la Administración municipal, constituye un tema central en el debate político y jurídico actual. La reforma y racionalización de las estructuras administrativas ocupan una posición central en el debate social y político, así como entre las medidas a adoptar para recortar el gasto público y superar la grave crisis económica y financiera que hemos venido padeciendo. En este contexto, a la Administración ya no sólo se le exige que lleve a cabo las funciones que tiene encomendadas, sino que, además, lo tiene que hacer de manera que sea lo más eficaz posible, con los mejores resultados a los que se pueda llegar y con el menor coste.
Las reformas administrativas se han situado en los primeros puestos de la agenda política a medida que se ha advertido la importancia de la maquinara pública para la realización de las líneas de actuación gubernamentales y su enorme incidencia en el gasto público. Y estas políticas de reforma administrativa se han extendido en todos los países, convirtiéndose en un elemento común de la acción gubernamental. La vigencia de estas afirmaciones se pone de manifiesto cada día en los medios de comunicación y en las intervenciones públicas de nuestros gobernantes.
La racionalización y la evolución del sector local hacia un modelo más eficaz y eficiente para el desempeño de las competencias que el ordenamiento jurídico otorga a las entidades locales, pasa por el estudio y diseño de un mapa municipal acorde a las necesidades demográficas, económicas y sociales actuales y orientado a formas más lógicas de prestación de servicios a los ciudadanos, eliminando y evitando en lo posible duplicidad de actuaciones y solapamiento de competencias no solo entre distintas entidades locales, sino entre distintas Administraciones Públicas. Simultáneamente, se hace necesario abordar integralmente la reforma de las funciones y servicios públicos cuya prestación se encomienda a la Administración local mediante la atribución de un elenco cerrado de competencias precisas que permitan garantizar su suficiencia financiera. Asimismo, se extiende la idea de la necesidad de evitar la actual proliferación de entidades instrumentales mediante su vinculación con la ejecución de los servicios públicos prestacionales o con el desarrollo de actividades económicas, con expresa exclusión de aquellos servicios meramente administrativos.
Del análisis de las medidas adoptadas como consecuencia de la crisis económica, así como las medidas normativas de reforma de la Administración local, se deriva un nuevo régimen de las competencias locales, la reforma de los modos de gestión de los servicios públicos, así como novedades relativas al papel y la intervención local en la iniciativa económica y en la reserva de recursos y servicios esenciales al ámbito local.
En lo que hace a la reforma de los modos de gestión de los servicios públicos, el informe CORA parecía apuntar en la buena dirección cuando “aprecia la necesidad de reformar el actual marco normativo regulador de los entes del sector público, sustituyendo las diversas clasificaciones de entes públicos por una sola, que contenga una precisa delimitación y una visión integrada de los diferentes tipos actualmente existentes” (p. 217). No se trata sólo de unificar la terminología, aprobando “un marco normativo común, mínimo pero básico, que ordene la dispersión y heterogeneidad que existen en la actualidad”, sino de que “la tipología de organismos públicos existentes sea clara y precisa”, lo que implica una identificación de cada tipo de organismo y de las funciones que debe cumplir. Se trata, sin duda, de una de las cuestiones más trascendentes para el proceso de reforma administrativa, pues no se trata sólo de suprimir organismos inútiles, sino de conocer para qué sirven los existentes y cuál es la opción organizativa más adecuada en cada caso. La cuestión entonces es clara: ¿qué reflejo ha tenido esto en la reforma de la Administración local?
El Anteproyecto de Ley para la Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, incorporaba una modificación del art. 86 LBRL. Esta propuesta apostaba por la subsidiariedad económica, exigía la incorporación al expediente acreditativo de la conveniencia y oportunidad de la iniciativa económica local y la justificación de que se prestan todos los servicios mínimos obligatorios con arreglo a los estándares de calidad establecidos, así como que la iniciativa no generaba riesgo para la sostenibilidad financiera del municipio, ni en lo relativo al mantenimiento de los referidos servicios, ni a la propia actividad fruto de la iniciativa pública. Más allá del deber de motivación, se imponía una exigencia de acreditación de viabilidad económica. Aunque, en realidad, estas previsiones sólo refuerzan otras que ya se encuentran en nuestro ordenamiento jurídico: en la Ley de Estabilidad presupuestaria, en la Ley de Economía Sostenible (que requiere un análisis de sostenibilidad en el medio plazo de cualquier iniciativa administrativa) y en la propia Ley de Bases de Régimen Local (cuyas exigencias procedimentales podrían interpretarse en este sentido). Con todo, es cierto que en muchos casos, tales exigencias no han sido escrupulosamente respetadas, incidiendo negativamente en el presupuesto y en los servicios básicos e imprescindibles. Por lo tanto, insistir en estas cautelas no está de más. Pero es que, además, la propuesta del Anteproyecto iba más allá, al imponer asimismo la realización de “un análisis de mercado relativo a la oferta existente, y a los posibles efectos de la actividad local sobre la concurrencia empresarial”. El comentario que acompaña a la propuesta de modificación del art. 86 evidencia, además, el propósito de la reforma, invocando el carácter subsidiario de la iniciativa económica local, a la que además se subordina a la aprobación definitiva por parte del órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma, aprobación que antes se contemplaba exclusivamente para el caso de los servicios prestados en monopolio, con exclusión pues de la iniciativa privada.
Finalmente, estas exigencias contenidas en el Anteproyecto de Ley se han reducido al desaparecer algunas de ellas en la versión final de la Ley para la Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, en la que el art. 86 se centra en la exigencia de que la iniciativa pública para el desarrollo de actividades económicas no genere riesgo para la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal, debiendo contener un análisis del mercado, relativo a la oferta y a la demanda existente, a la rentabilidad y a los posibles efectos de la actividad local sobre la concurrencia empresarial. Corresponde al pleno de la respectiva Corporación local la aprobación del expediente, que determinará la forma concreta de gestión del servicio. En relación con esto y la elección de la forma concreta de gestión, el art. 85.2, párrafo, establece que sólo podrá gestionarse a través de entidades públicas empresariales o sociedades mercantiles de capital íntegramente público cuando se acredite que son formas más eficientes que la gestión por la propia entidad o a través de organismo autónomo local. Por último, en el apartado 2 del art. 86 se limita la exigencia de aprobación por el órgano competente de la Comunidad Autónoma sólo a los supuestos de “actividades en régimen de monopolio”.
En definitiva, la reforma en este ámbito no ha sido de tanta trascendencia y calado como parecía intuirse en los años anteriores, si bien, se aumentan, de manera tibia, los controles y los requisitos de configuración de la administración instrumental local y se limita la potestad de autorganización local.
Algo parecido se puede decir del reflejo que esta cuestión tiene en los contenidos de los programas electorales de las principales fuerzas políticas de implantación nacional. Comenzando por el Partido Popular, de su Programa Marco para las elecciones municipales de 2015 podemos concluir que no realiza una propuesta de medidas concretas que nos puedan indicar cuál es su modelo de gestión de los servicios públicos locales. Se limita a hacer una defensa del trabajo realizado hasta ahora y apuesta por “unos servicios públicos de calidad, bien definidos y delimitados y próximos a las necesidades reales de las personas” (página 14).
Por su parte, en su Programa Marco, el PSOE rechaza frontalmente la Reforma de 2013, porque “ha supuesto un atentando contra los principios de autonomía local reconocidos en la Constitución, un recorte al marco competencial de los ayuntamientos y un frenazo a la prestación de los servicios públicos de calidad a la ciudadanía” (página 5), por lo que asume el compromiso de derogar dicha reforma. Pero, más allá de afirmaciones genéricas referidas a las “políticas privatizadoras”, no contiene medidas concretas en cuanto al modelo de gestión pública que propone. Sí lo hace en relación con servicios concretos, como el agua, para el que propone “modelos de gestión 100% públicos, transparentes y participativos” (página 29).
Mucha más concreta es la propuesta planteada por Izquierda Unida en su Programa Marco, que apuesta por “re-municipalizar servicios privatizados y la creación de Consorcios públicos en sectores estratégicos”, así como por la introducción de “mecanismos de colaboración público-social (con cooperativas y empresas de la economía social) para la gestión de determinadas actividades y servicios, que no sustituyan a los servicios básicos de propiedad y gestión pública” (página 8).
Por su parte, Podemos sólo ha presentado un Programa Marco para las elecciones autonómicas, no propiamente para las municipales, aunque también se incluyen medidas que afectan a los municipios. En este Programa se plantea la paralización de “los planes de privatización de la Administración y los servicios públicos”, así como el diseño de “un plan de recuperación de los servicios externalizados, basado en los resultados de una auditoría, para proceder a la absorción de aquellos servicios que generen sobrecoste o no desempeñen correctamente sus funciones, con el fin de acabar con el mal uso de los fondos públicos” (Medidas 16 y 33, entre otras más concretas o sectoriales).
En el caso del Programa de Ciudadanos tampoco hay un Programa Marco propiamente municipal, por lo que las cuestiones locales, autonómicas y nacionales se mezclan. En lo que aquí interesa, se propone, genéricamente, evitar “las duplicidades de estructuras políticas y administrativas, priorizando las inversiones públicas que garanticen la calidad de la educación, la sanidad y los servicios sociales”, así como “la supresión o fusión de entidades autónomas administrativas y de empresas públicas, adoptando medidas de reducción y racionalización de la administración y de supresión y fusión de empresas públicas, entes y organismos dependientes, así como medidas de reorganización y simplificación de procesos”.