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La regulación de la actividad comercial por los municipios: oportunidades y límites (Sofía Simou)

La regulación de la actividad comercial por los municipios: oportunidades y límites

Sofía Simou

Instituto de Derecho Local-Universidad Autónoma de Madrid

 

            En el marco de la obra colectiva “Tratado de Derecho económico local” (Dir. Francisco Velasco Caballero, Marcial Pons, 2017), que se publicó el mes pasado por varios miembros del grupo de investigación del Instituto de Derecho local, vio la luz también el capítulo denominado “La regulación local del comercio”. Siendo el objeto general del libro la indagación en la posición de la Administración local en la economía, este estudio sectorial ha prestado su foco de atención a la determinación de la posición de la Administración local en la ordenación, control y promoción de la actividad comercial en las ciudades.

            En una economía de mercado, la actividad comercial ostenta un papel determinante para: la adquisición de productos y servicios por parte de los ciudadanos con el fin de satisfacer sus necesidades vitales; la creación de empleo; y la generación y movimiento de capital en los entornos urbanos –con la incidencia que esto pueda tener también sobre la economía global. En este contexto, a la Administración local, como Administración más próxima al ciudadano, a sus intereses y los mercados locales, se le reserva un papel trascendente. A través de los distintos modos de intervención de los que dispone –policía y control administrativos, gestión de servicios públicos y actividad de fomento puede configurar un sistema que garantice no solamente el abastecimiento de las ciudades, sino también una considerable mejora y compleción en la oferta y calidad de los productos y servicios comerciales prestados.

            En este sentido, y partiendo de la perspectiva ordenadora que identifica al menos tres posiciones de la Administración local en la economía de mercadocomo regulador (normativo y controlador), como agente económico activo (como prestador de servicios, contratante, gestor de patrimonio propio), y como promotor de la actividad económica (fomento) la idea que se ha extraído con respecto al comercio es la siguiente. En materia comercial, la posición de la Administración local con respecto al mercado es principalmente la de regulador (normativo y controlador). Es en esta posición en la que goza, histórica y actualmente, de más protagonismo y margen para cristalizar jurídicamente las políticas locales que se consideren oportunas en el ámbito. Sin embargo, no puede obviarse que en ciertas ocasiones puede encontrarse con determinada intensidad también en alguna de las demás posiciones: como prestadora del servicio del mercado (en el caso de los mercados de abastos o mercados municipales minoristas –conceptos más o menos intercambiables); como agente económico activo a través, por ejemplo, de la contratación de determinados productos o servicios o la gestión de los bienes municipales; o como promotora de la actividad económica comercial.

            Teniendo en cuenta lo anterior y la capacidad real de la Administración local para contribuir a la modernización del comercio desde las tres posiciones mencionadas, la solución local al estancamiento actual de la actividad comercial en un contexto de crisis financiera aguda pasa, mínimamente, por las siguientes acciones: 1) por ordenar el comercio minorista de modo que el acceso y el ejercicio de esta actividad se garanticen de forma simplificada y ágil para todos los operadores económicos; 2) por una distribución acertada y no discriminatoria o distorsionadora de la competencia de los títulos de concesión demanial de los bienes públicos que sirven de soporte a ciertas actividades comerciales (por ejemplo, en la prestación del servicio público de los mercados municipales que consiste en la puesta a disposición de los comerciantes y usuarios de la infraestructura pertinente; en los puestos para la realización de la venta ambulante o para la celebración de ferias etc.); 3) por la revitalización de los núcleos comerciales urbanos a través, por una parte, de la modernización y regeneración de los mercados municipales, mercadillos o ferias y, por otra parte, de una planificación urbanística eficaz y más inclusiva de los espacios comerciales [implantación de “business improvement districts (BID), recalificación del suelo para promover la mezcla de usos comerciales y residenciales con flexibilidad y eficacia etc.]; 4) por la modulación adecuada de los tributos locales a efectos de dinamización del comercio; 5) por la inclusión de clausulas sociales y ambientales en los distintos tipos de contratos públicos implicados en la actividad comercial local; y 6) portal y como pone de relieve el Real Decreto 404/2013, de 7 de junio, por el que se modifica el Real Decreto 1786/2009, de 20 de noviembre, que regula la Iniciativa de Apoyo Financiero a la Modernización y Mejora del Comercio Interior “la movilización, con carácter urgente, de los recursos disponibles con el fin de favorecer en todos sus aspectos la situación competitiva del comercio minorista (…)”. Es obvio que la actual coyuntura de crisis financiera, que ha golpeado con especial fuerza a los ayuntamientos, ha limitado aún más el papel de la Administración local en su posición como agente económico activo o promotor directo de la actividad comercial. Eso hace que el espacio de maniobra de los ayuntamientos en la última categoría de medidas se vea bastante reducido. Por lo anterior, son las posiciones de la Administración local como regulador normativo y controlador –que no excluye su transformación en un regulador de naturaleza incentivadora e innovadora y como prestador de servicios públicos las que en la actualidad más importancia cobran para la revitalización del comercio local.

            Es importante destacar en este punto, para comprender mejor el margen que ostentan los gobiernos locales para modernizar el comercio, la disparidad normativa que caracteriza el sector comercial y que deriva directamente, al igual que en la mayoría de los sectores económicos, de la confluencia de varios títulos competenciales en su ordenación. Esta fragmentación normativa se produce en dos planos. Desde la perspectiva de la distribución territorial del poder, el comercio se ordena con normas aprobadas por todos los niveles territoriales –Estado central, Comunidades Autónomas y entidades locales por poseer cada uno de ellos, en mayor o menor medida, competencias en la materia. Desde una perspectiva material, el espectro de la regulación comercial se manifiesta como extremadamente amplio puesto que la ordenación comercial puede encontrarse en una gran variedad de normas sustantivas (normas estrictamente comerciales, pero también normas urbanísticas, higiénico-sanitarias, de defensa de los consumidores y usuarios, de obras públicas, de contratos públicos etc.). Lo anterior complica especialmente el dibujo de líneas nítidas y claras entre las competencias y funciones de cada uno de estos niveles territoriales en la regulación del sector comercial. El principio de autonomía local (art. 137 CE) cobra especial relevancia en la determinación de este margen local y en la identificación de los intentos de usurpación de espacios normativos locales por parte de los otros niveles de gobierno.

            Finalmente, también debe apuntarse que la ordenación y control local de la actividad comercial se realiza principalmente mediante ordenanzas municipales. La regulación sustantiva del comercio en estas normas puede llegar a afectar tanto al derecho constitucional a la libertad de empresa enunciado en el art. 38 CE, como al derecho constitucional a la legalidad sancionadora recogido en el art. 25.1 CE. Lo anterior puede llegar a suscitar dudas sobre la constitucionalidad de varias normas adoptadas en virtud de la potestad normativa local cuando el fundamento legal que les sirva de cobertura no sea muy sólido y se infrinja la reserva de ley del art. 53.1 CE.

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