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¿EL IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES DEBE SER UN IMPUESTO REAL Y OBJETIVO “QUÍMICAMENTE PURO”? (Miguel Alonso)?

¿El Impuesto sobre Bienes Inmuebles debe ser un impuesto real y objetivo “químicamente puro”?

Miguel Alonso Gil

Presidente TEAM del Ayto. de Móstoles. Profesor asociado Derecho Financiero y Tributario UC3M

           

En un sugerente estudio sobre la reforma de la Hacienda municipal del año 2010, el Prof. Calvo Ortega señalaba que la futura reforma del Impuesto sobre Bienes Inmuebles debía partir de la desagregación de los bienes en función de uso o destino: vivienda habitual, segunda residencia, vivienda desocupada, inmuebles afectos a actividades económicas e inmuebles de características especiales,  y concluía que es cierto que todos estos inmuebles tienen en común ser una manifestación de capacidad económica, pero sus circunstancias subjetivas y su destino económico exigirían una diferenciación en su gravamen impositivo.

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La Comisión de Expertos para la revisión del modelo de financiación local en su Informe de 27 de julio de 2017 también se ha planteado esta cuestión. La posición mayoritaria de la Comisión consideraba que, dada la naturaleza del impuesto (como es sabido, el Impuesto sobre Bienes Inmuebles es un impuesto de carácter real y objetivo), no resultaba adecuado realizar una distinción entre inmuebles en función de su destino o utilización. Desde esta posición se argumentaba que el tratamiento diferenciado introduciría elementos de discriminación (por ejemplo, entre inquilinos y propietarios). Una parte minoritaria de la Comisión, por el contrario, abogaba por conferir un tratamiento fiscal más favorable a la vivienda habitual, y dotar de la regulación necesaria al recargo sobre bienes inmuebles de uso residencial que se encuentren desocupados con carácter permanente, actualmente previsto en el TRLRHL.

El ATC 109/2017, de 18 de julio, que ha inadmitido la cuestión prejudicial sobre la validez del artículo 14.5 de la Norma Foral 12/1989, de 5 de julio, del Impuesto de Bienes  Inmuebles de  Guipúzcoa   constituye un nuevo e interesante  elemento  para reavivar esta polémica.

El artículo 14.5 de la Norma Foral 12/1989, de 5 de julio, del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, en la redacción dada por la Norma Foral 4/2012, de 4 de julio, establece  la posibilidad de que los ayuntamientos apliquen un recargo de hasta el 150 por 100 de la cuota líquida del IBI, para aquellos inmuebles de uso residencial que no constituyan la residencia habitual o de terceros por arrendamiento o cesión de uso. La norma foral presume que un inmueble de uso residencial es residencia habitual cuando a fecha de devengo del impuesto, en el padrón del municipio donde radique la vivienda conste que constituye la residencia habitual de  sus ocupantes.

Desde la perspectiva del principio de capacidad económica, y ante las dudas de constitucionalidad que podría suscitar una diferente carga tributaria en relación con la titularidad de los inmuebles por el hecho de no constituir  la residencia habitual, el ATC 109/2017, de 18 de julio, con apoyo  en la STC 37/1987, de 26 de marzo, que consideró viable el establecimiento del impuesto andaluz sobre tierras infrautilizadas, y también en la STC 295/2006, de 11 de octubre, que avaló la constitucionalidad del régimen de  imputación de rentas inmobiliarias en el IRPF, ha señalado que la no utilización de un bien o su uso no habitual ponen de manifiesto una riqueza real o potencial, cuyo gravamen a través de un recargo en el IBI es coherente con el principio de capacidad económica.  Desde la perspectiva del principio de igualdad, con apoyo en el ATC 123/2009, de 28 de abril, que consideró admisible un trato fiscal diferente para los inmuebles residenciales y no residenciales estableciendo tipos de gravamen diferenciados en el IBI, en función de los diferentes usos catastrales para determinados bienes inmuebles, y el ATC 417/2005, de 22 de noviembre, sobre el  impuesto extremeño sobre suelo sin edificar y edificaciones ruinosas, también considera posible que, dentro de los inmuebles residenciales, se diferencie entre los que constituyen residencia habitual y los que no, aplicando un mayor gravamen en el IBI a los segundos, desincentivando fiscalmente las viviendas que no son residencia habitual del sujeto pasivo o de un tercero.

Este recargo foral en el IBI presenta diferencias significativas con el recargo estatal previsto en el  art. 72.4 del TRLRHL.  Este último toma como elemento objetivo que el inmueble residencial “se encuentre desocupado con carácter permanente”, en tanto que la norma foral amplía el recargo a todos los inmuebles residenciales “que no constituyan la residencia habitual del propietario o de terceros por arrendamiento o cesión de uso”, lo que se presume a partir del empadronamiento; y cuantitativamente el recargo foral puede alcanzar hasta el 150 por 100 de la cuota líquida del IBI, mientras que el recargo estatal  se cuantifica sobre  un máximo del 50 por 100 de la citada cuota y, sobre todo, presenta una diferencia sustancial con respecto al recargo estatal, y es que recoge una delimitación completa de las viviendas a las que va a resultar de aplicación, todo ello sobre la base de la existencia de un régimen especial de los Territorios Históricos del País Vasco en materia tributaria local, que encuentra su anclaje constitucional en la D.A. 1ª  de la Constitución.

En el ámbito estatal, pasados quince años desde el establecimiento por el legislador estatal del recargo potestativo en el IBI para los inmuebles de uso residencial desocupados con carácter permanente, lo más relevante que podemos significar es que en el año 2017 doscientos ocho municipios, entre los que se encuentran importantes capitales de provincia, han establecido este gravamen en sus respectivas ordenanzas fiscales,  pero no pueden exigirlo,  al no definir el Gobierno el concepto de  “inmueble residencial desocupado con carácter permanente”, pues es doctrina jurisprudencial reiterada que para su aplicación la norma reglamentaria definidora de inmueble residencial desocupado debe ser estatal, y no una ordenanza fiscal municipal. En nuestra opinión, esta omisión reglamentaria constituye  una omisión normativa susceptible de control jurisdiccional,  que podría obtener una resolución judicial favorable que, si bien no podría predeterminar su contenido, sí podría ordenar a la administración estatal  cumplir la previsión legal  de definir el concepto de vivienda desocupada con carácter permanente, y de esta forma completar la obligación tributaria. En todo caso, esta omisión  constituye  una manifiesta vulneración del principio de buena regulación en el ejercicio de la potestad reglamentaria,  recogido en el  art. 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Coincidimos con la posición minoritaria de la citada Comisión de expertos que, como acabamos de exponer, abogaba por conferir un tratamiento fiscal más favorable a la vivienda habitual (tipo reducido o coeficiente reductor) y dotar de la regulación necesaria al recargo sobre bienes inmuebles de uso residencial que se encuentren desocupados con carácter permanente actualmente previsto en el TRLRHL.

El establecimiento en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles de un tipo reducido para la vivienda habitual (instrumento de persuasión)  y un tipo incrementado para las viviendas desocupadas con carácter permanente  (instrumento de disuasión) son medidas que  podrían  coadyuvar  a promover el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada  previsto en   art. 47 de la CE. En nuestra opinión, las medidas de gravamen sobre las viviendas vacías son un instrumento que puede servir de complemento para incorporar al mercado las viviendas permanentemente desocupadas en ámbitos de acreditada necesidad de acceso a la vivienda, y constituyen un instrumento menos invasivo, respecto de los derechos subjetivos de contenido patrimonial, que los mecanismos sancionadores y expropiatorios que se están aprobando actualmente en el ámbito autonómico, y que son objeto de constantes recursos de inconstitucionalidad por el Presidente del Gobierno, que reflejan el difícil equilibrio entre la competencia exclusiva autonómica en materia de vivienda y las competencias transversales estatales que inciden en este ámbito.

Como es sobradamente conocido la realidad del sector inmobiliario de la última década se ha revelado como un modelo patológico, y  la crisis económico-financiera iniciada en el año 2007 se ha manifestado con especial intensidad a través del estallido de la denominada “burbuja inmobiliaria”. También es sabido que el principal incentivo fiscal en materia de vivienda, consustancial con la historia del Impuesto sobre la Renta de  las Personas Físicas,  ha sido la deducción en cuota por la adquisición de la vivienda habitual, cuya evolución normativa ha presentado incoherentes vaivenes, privilegiando el acceso a la vivienda en propiedad, en perjuicio del acceso en alquiler. Todavía en el año 2017, y en aplicación dela DT 18 de la LIRPF, tiene un coste superior a los 1.100 millones de euros, constituyendo el beneficio fiscal más importante desde un punto de vista cuantitativo de este impuesto. Paralelamente,  según se recoge en las últimas noticias de prensa, el precio del alquiler de viviendas en el año 2017 ha registrado la mayor subida en 10 años,  sobre todo, en las zonas con una mayor actividad económica, turística y demográfica, al resultar  la demanda muy superior a la oferta.

Por ello, entendemos que el Impuesto sobre Bienes Inmuebles no debería ser un impuesto real y objetivo “químicamente puro”, y que la regulación legal del IBI debería  permitir que los ayuntamientos pudieran establecer tipos diferenciados para los bienes inmuebles urbanos de uso residencial distinguiendo la residencia habitual, que constituye un bien de primera necesidad, de las segundas residencias y las viviendas vacías, que constituyen bienes de esparcimiento e inversión.  En nuestro criterio, esta distinción comportaría  una tributación más justa y contribuiría más eficazmente a la materialización del art. 47 de la CE, que proclama que los poderes públicos están obligados a promover las condiciones necesarias y a establecer las normas pertinentes para hacer efectivo el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. En nuestra opinión, las eventuales  dificultades de gestión o de control  que pudieran derivarse de su establecimiento no pueden servir  para justificar un tratamiento homogéneo para todos los inmuebles. Estos problemas de gestión deberían encontrar remedio en los mecanismos de delegación y colaboración entre Administraciones tributarias ya previstos en las leyes.

Por último, subrayamos que con esta distinción no se pretende aumentar la carga tributaria en el IBI sino de modularla en función de su destino.

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