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¿Qué es una licencia de edificación? (Francisco Velasco)

¿Qué es una licencia de edificación?

Francisco Velasco Caballero

Instituto de Derecho Local-UAM

El Tribunal Constitucional acaba de declarar, en la STC 143/2017, FJ 23, que el Estado, en la medida en que es competente para regular la edificación, también es competente para establecer el silencio administrativo negativo en relación con las licencias municipales de edificación de nueva planta. Pero, aunque parezca un juego de palabras, lo cierto es que la edificación y el control municipal sobre la edificación no forman parte de una única materia, ni un de un único título competencial.

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El art. 11.4 b) del vigente Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana (Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre) establece la eficacia negativa del silencio administrativo ante la solicitud de licencias (preceptivas) de edificación o de construcción de instalaciones. Esta regulación viene, en origen, del Real Decreto-Ley 8/2011, de 1 de julio, pasando luego por el Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008 (Real Decreto Legislativo 2/2008).

Era llamativo, y dudoso en términos competenciales, que una ley estatal de suelo regulara el carácter positivo o negativo del silencio en relación con las licencias urbanísticas municipales. Ahora lo llamativo es cómo el Tribunal Constitucional ha resuelto el conflicto competencial.

De entrada, el Tribunal Constitucional considera que la competencia sobre “procedimiento administrativo común” (art. 149.1.18 CE) no ampara al Estado para establecer el sentido positivo o negativo del silencio municipal, ante solicitudes de licencias urbanísticas. Reconoce el Tribunal Constitucional que, en principio, el carácter positivo o negativo del silencio corresponde determinarlo al titular de la competencia sectorial. Esto debería llevar a afirmar que son las comunidades autónomas, en tanto que competentes en exclusiva sobre urbanismo, quienes deber regular la obtención o denegación de licencias urbanísticas por silencio. Pero, y aquí empiezan los matices, el Tribunal Constitucional permite que sea el Estado quien determine el sentido positivo o negativo del silencio administrativo allí donde dispone de otra competencia sectorial suficiente y complementaria Con esta premisa, la STC 143/2017 estudia analíticamente cada supuesto de silencio negativo que contiene el art. 11.4 TRLS 2015. Y de este estudio analítico resultan dos conclusiones llamativas:

a) Primera, que la denegación presunta de licencias municipales de edificación de nueva planta está amparada por las competencias estatales que le autorizan a regular el proceso edificatorio. Menciona aquí el Tribunal las competencias estatales sobre seguridad de las personas, bienestar de la población y protección del medio ambiente (art. 149.1.16, 21, 23 y 25 CE).

b) Y segunda conclusión, que la construcción e implantación de instalaciones no forma parte de la competencia estatal sobre “edificios”, por lo que los efectos del silencio ante la solicitud de licencia de instalación (no de edificio) sólo se puede regular por el Estado cuando se refiera al “suelo rural no urbanizable”, pues aquí entraría en juego –como título sectorial suficiente- la competencia básica estatal sobre bases de protección ambiental (art. 149.1.23 CE).

La distinción de la sentencia parte de una premisa cuestionable, que condiciona todo el juicio. Argumenta el Tribunal Constitucional -y esto es verdad- que actualmente la edificación se regula en la Ley 38/1999, de Ordenación de la Edificación, y que en dicha ley, o en su desarrollo reglamentario (Código Técnico de la Edificación) se establecen reglas vinculantes sobre el proceso edificatorio. Considera el Tribunal, a partir de ahí, que si el Estado puede regular las condiciones técnicas de los edificios y el proceso edificatorio, puede regular también las licencias de edificación y los efectos del silencio administrativo, cuando el Ayuntamiento no contesta a tiempo las solicitudes de licencias. Implícitamente considera el Tribunal que los ayuntamientos, mediante las licencias, controlan la producción de edificios (que es lo que propiamente regula la Ley 38/1999 y las normas que la desarrollan, como la Ley madrileña 2/1999, de 17 de marzo, de Medidas para la Calidad de la Edificación o el Código Técnico de la Edificación). Pero esto no es exactamente así.

El control municipal que se ejerce mediante la licencia previa es urbanístico, no propiamente edificatorio. Consiste en comprobar que el proyecto edificatorio es conforme con la “ordenación urbanística” que rige en cada municipio (así: art. 152 a) de la Ley madrileña 9/2001, del Suelo). No con las reglas de producción de edificios, sino con ordenación de los usos, magnitudes e intensidades edificatorias en cada ciudad. Es cierto que los linderos del urbanismo y la edificación no siempre son precisos. Y que los planes y ordenanzas municipales con frecuencia contienen verdaderas normas edificatorias. Tampoco hay ninguna duda de que el control urbanístico municipal se realiza a partir del Proyecto Técnico de Edificación que presenta el promotor (regulado en el art. 2 de la Ley 38/1999). Pero esto no significa que el Ayuntamiento compruebe la conformidad del proyecto edificatorio con los parámetros del Código Técnico de la Edificación, o demás reglas edificatorias. Lo propio del control preventivo municipal es comprobar que el edificio proyectado es conforme con el orden urbanístico de cada ciudad o pueblo: usos, magnitudes edificatorias, estructura de parcelas, alturas, rasantes y alineaciones. Determinaciones todas estas que no regulan las leyes y reglamentos de edificación, sino las normas urbanísticas. Los datos para la evaluación municipal de cada solicitud de licencia resultan sin duda del proyecto edificatorio, pero esto no significa que el proyecto edificatorio sea en sí mismo objeto de control municipal. En otros términos, el Ayuntamiento lleva a cabo un control urbanístico sobre un proyecto edificatorio; no un control edificatorio del edificio proyectado; y tampoco un control integral del proyecto edificatorio. Esta confusión de entrada en la STC 143/2017 ha llevado al Tribunal ha considerar que, dado que el Estado regula la edificación, puede regular la desestimación presunta de las licencias de edificación. Pero en este paso lógico hay una infracción del orden competencial: porque nada justifica que quien puede regular cómo se hace un edificio pueda regular también la compatibilidad del edificio proyectado con el orden urbanístico de la ciudad.

La desviación conceptual es trascendente, y quizá nos dé más sorpresas en el futuro. Porque, a la postre, una ciudad es la suma de sus edificios y las infraestructuras y espacios que los conectan. Y si no se distingue con claridad que quien puede regular la edificación no puede regular el urbanismo, porque son realidades distintas (y competencialmente bien distinguibles), estaremos ante una nueva forma de vaciamiento sutil –y ya van muchas- de las competencias autonómicas sobre urbanismo.

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