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Agenda urbana para la UE: gobernanza multinivel en acción

El título de esta entrada se corresponde con el de un reciente documento de la Comisión Europea (2019) en el que se da cuenta de cómo la Agenda urbana para la UE (2016) ha logrado llevar a la práctica la noción de “gobernanza multinivel” (MLG, por sus siglas en inglés). Y es que la MLG no solo es un término cada vez más presente en el discurso político, sino que tiene una gran importancia para la acción en el mundo local.

El origen del concepto se sitúa en la década de los noventa (Marks, Hooghe y Blank, 1996) y su desarrollo se debió a tres factores principales (Stephenson, 2013; Tortola, 2017). En primer lugar, la reforma de los Fondos Estructurales de la CEE en 1988, que puso un mayor énfasis en los principios de coordinación y partenariado (especialmente en la Política de cohesión). En segundo lugar, la movilización y proliferación de grupos de interés integrados en las redes de política pública en el contexto comunitario y, por último, la institucionalización del principio de subsidiariedad(Tratado de Maastricht, 1992), que consolidó la idea de que la acción política debe desarrollarse en el nivel de gobierno más efectivo y cercano a la ciudadanía.

La MLG permite describir y explicar, por un lado, las transformaciones del Estado-nación en un contexto de flujos globales y de procesos de integración supranacional; y, por otro, los procesos de elaboración de políticas públicas en sistemas complejos. La MLG se contrapone a una visión “Estado-céntrica”, e implica que las decisiones y actuaciones públicas son el resultado de la negociación entre múltiples actores que operan en distintos niveles, y que participan en los procesos de diseño e implementación de políticas con carácter formal (como en el Comité de las Regiones) o informal (por ejemplo, a través de la acción de lobbying de redes de ciudades como Eurocities). Su rasgo más característico es, por tanto, la interconexión entre niveles (vertical y horizontal) (Stephenson, 2013: 817).

Los niveles se refieren a la naturaleza de los actores que se movilizan o interaccionan para abordar un determinado asunto de política pública y que, en su dimensión vertical abarca a los actores institucionales (desde el ámbito supranacional al local); mientras que la horizontal tiene un carácter ambivalente: unas veces se refiere a los actores de distintos departamentos dentro de una misma administración y, otras, a la participación en los procesos de elaboración de políticas de actores no institucionales (ciudadanía, tercer sector, agentes económicos, expertos, etc.).

Por lo general, la MLG es invocada como principio normativo, que prescribe cómo debería ser el proceso de elaboración de políticas públicas en un contexto complejo y abierto; pero otras veces adquiere una dimensión más operativa, esto es, como estructura de coproducción de políticas. La Política de cohesión de la UE, y en concreto su dimensión urbana, ofrecen ejemplos de ambas acepciones.

La MLG es un principio cardinal de la Política de cohesión de la UE, tal y como se observa en el informe “Multilevel governance and partnership” (Van der Brande, 2014), encargado por el entonces Comisario de Política Regional y Urbana Johannes Hahn. En él, la MLG persigue reforzar el rol de las regiones y los municipios en el diseño e implementación de los Programas Operativos de los Fondos Estructurales. Otro documento de referencia es la Carta para la gobernanza multinivel en Europa, aprobada por el Comité de las Regiones en 2014, que abunda en la misma idea y a la que solo se han adherido 17 ciudades españolas. En la misma línea, la recién aprobada Agenda Urbana Española (2019) también recoge entre sus objetivos específicos favorecer la gobernanza multinivel.

Por otra parte, la Agenda urbana para la UE (Pacto de Ámsterdam, 2016) ha sentado las bases de un sistema innovador y experimental que ha permitido llevar la noción de gobernanza multinivel a la práctica. La Agenda se construye sobre tres pilares –better regulation, better funding y better knowledge– y actúa como “paraguas” para todas las políticas urbanas. En el corazón de este sistema están los partenariados, constituidos en torno a diferentes retos sociales. Dichos partenariados representan un método de trabajo novedoso que promueve la cooperación entre Estados miembros, ciudades, Comisión Europea y otros stakeholders. Lo interesante es que las relaciones entre sus miembros son horizontales o, dicho de otro modo, en ellos las ciudades participan al mismo nivel que la Comisión Europea o los gobiernos nacionales.

En el documento Urban Agenda for the EU – Multilevel governance in action (2019), que da título a esta entrada, encontramos información detallada sobre la evolución de este proceso. Las primeras cuatro coaliciones, lanzadas con carácter piloto en 2016, se constituyeron en torno a los siguientes desafíos: calidad del aire, vivienda, pobreza urbana e inclusión de migrantes y refugiados. Con el paso del tiempo su número ha evolucionado positivamente (ver Figura 1) y en la actualidad se han constituido 14 que movilizan a un total de 262 partners. En cuanto a su composición, el 52% son ciudades y/o áreas metropolitanas, el 5% son regiones, el 16% Estados miembros, el 10% instituciones europeas (Comité de las Regiones, Banco Europeo de Inversiones y las 17 Direcciones Generales de la Comisión Europea) y un último 10% está constituido por “otros participantes” como organizaciones, programas, iniciativas, redes de ciudades, empresas, etc.

Figura 1. Evolución de los partenariados de la Agenda urbana para la UE

Fuente: Comisión Europea (2019: 8)

Cada uno de estos partenariados elabora un plan de acción compuesto por una serie de actuaciones. En la actualidad, 12 partenariados han lanzado sus planes y hay 114 actuaciones en marcha. Tal y como puede observarse en la figura 2, este sistema permite a las ciudades tener una mayor implicación en los procesos de elaboración de políticas públicas urbanas y una mayor interacción con actores internacionales en función de sus intereses. También les permite tener un protagonismo mayor incluso que el de sus propios Estados, pudiendo participar en asuntos que no estén presentes en la agenda política nacional pero que para ellas sean relevantes. Como puede observarse, la mayor parte de las acciones se dirigen a la UE y al ámbito local, siendo muchas menos las que se dirigen a los Estados miembros. En el primer caso, destacan las acciones que persiguen mejorar la regulación (better regulation) y en el segundo las de mejora del conocimiento (better knowledge). Llama la atención que las acciones que impactan sobre el tercer pilar, el de la financiación (better funding), sean inexistentes a nivel nacional.

Figura 2. ¿Qué instituciones son objeto de acciones?

Fuente: Comisión Europea (2019: 31)

La acción española dentro de este sistema MLG está presente en el 50% de los partenariados. Su participación tuvo lugar desde el principio, en los partenariados piloto creados en 2016, en concreto en los de Pobreza urbana (España como Estado miembro) e Inclusión de migrantes y refugiados (Ayuntamiento de Barcelona). En 2018, la participación española se extiende a los partenariados de Transición energética (Nasuvinsa, S.A., entidad del gobierno navarro para la gestión de vivienda social y suelo industrial); Uso sostenible del suelo (Institut Català del Sòl); Adaptación climática (Provincia de Barcelona); y en 2019, a los de Seguridad en espacios públicos (coordinado por el Ayuntamiento de Madrid) y Cultura/Patrimonio cultural. La participación española en este último es muy intensa, ya que lo hace como Estado miembro, a través de la Comunidad Autónoma de Canarias y la ciudad de Úbeda. En el conjunto, destaca la participación de los actores catalanes, más precoces y activos a nivel europeo que el resto de los territorios. Asimismo, se observa que la participación de las ciudades españolas en este tipo de iniciativas multinivel es aún es muy minoritaria, circunscribiéndose a los casos de Barcelona, Madrid y Úbeda.

Ahora bien, esta dinámica MLG no es solo un enfoque comunitario, sino que se ha intensificado bajo el marco de los Objetivos de Desarrollo Sostenible aprobados por Naciones Unidades en 2015, lo que ha dado lugar a diversos procesos de localización y alineación de los distintos niveles (por ejemplo, los actores privados). En definitiva, este entramado ofrece nuevas oportunidades al mundo local, que permiten llevar su acción más allá de las competencias asignadas y de las fronteras administrativas. Y es que, para poder afrontar desafíos locales cada vez más complejos habrá que acostumbrarse a este término, porque la política que viene será “multinivel” o no será.

Referencias

Marks, G.; Hooghe, L. y K. Blank (1996). “European Integration from the 1980s: State‐Centric v. Multi‐level Governance”, Journal of Common Market Studies, 23(3): 341-378

Stephenson, P. (2013). “Twenty years of multi-level governance: ’Where Does It Come From? What Is It? Where Is It Going?”. Journal of European Public Policy, 20(6): 817-837.

Tortola, P.D. (2017). “Clarifying multilevel governance”. European Journal of Political Research, 56: 234-250.

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