Observatorio de Elecciones Municipales 2015

Algunas pistas para entender las elecciones locales en clave provincial (Mayte Salvador)

Algunas pistas para entender las elecciones locales en clave provincial

Mayte Salvador Crespo

Universidad de Jaén

Logo Elecciones Locales 2015Las Diputaciones Provinciales son los órganos de gobierno de la provincia y a día de hoy cuentan con una historia de más de 200 años desde su concreción en la Constitución de Cádiz de 1812 que reorganiza el sistema de administración territorial del Estado. En el año 1833 se aprueba una nueva configuración en provincias que ha permanecida prácticamente inalterada hasta nuestros días.
En las Comunidades Autónomas uniprovinciales -Madrid, Región de Murcia, Cantabria, Principado de Asturias, Navarra y La Rioja- no hay Diputaciones Provinciales porque las competencias de la diputación son asumidas por la propia Comunidad Autónoma. En las provincias y Territorios Históricos del País Vasco (Álava, Guipúzcoa y Vizcaya), el órgano de gobierno y administración es la diputación foral. A diferencia de las diputaciones provinciales, son órganos de elección directa. En las islas no existen las diputaciones provinciales, porque al frente de cada isla o agrupación de islas hay un consejo insular en Baleares, y un cabildo insular en Canarias. Pero en el resto de comunidades autónomas las diputaciones se configuran como órganos de elección indirecta, ya que su composición se establece a partir de los resultados de las elecciones locales, en las que se eligen los representantes políticos de los ayuntamientos.


De este modo, el próximo 24 de mayo de 2015, en las comunidades autónomas pluriprovinciales, no solo acudiremos a las urnas a elegir a nuestros alcaldes y concejales en los Ayuntamientos, también estaremos eligiendo a los presidentes y diputados de las Diputaciones provinciales. Y aquí comienzan las dudas, muy razonables por lo demás, puesto que se trata de unas elecciones y un sistema electoral completamente atípico en el panorama europeo. España es el único país de la Unión Europea que elige a los representantes de sus gobiernos intermedios a través de un sistema electoral de sufragio indirecto o de segundo grado.

Pero esta forma de elección no responde a un mandato constitucional. La Constitución de 1978, en el artículo 141.2, establece que: “El gobierno y la administración de la provincia estarán encomendadas a las diputaciones provinciales u otras corporaciones de carácter representativo”. Una regulación muy general y ambigua si se contrasta con la que el artículo 140 establece para la elección de los concejales y el alcalde en los ayuntamientos. La Constitución, únicamente se refiere a que el gobierno de la provincia será ejercido por un órgano representativo pero sin mencionar ninguna modalidad electoral concreta como en el caso de los municipios. Esa opción abierta de la Constitución deja un amplio espacio de configuración al legislador orgánico para concretar qué tipo de sistema electoral se incorpora.

La consecuencia de este sistema de elección indirecta es un profundo desconocimiento y la escasa visibilidad de la institución provincia por parte de los ciudadanos. Bajo el lema de “elecciones locales”, el proceso electoral que se abre cada cuatro años y cuyas elecciones se celebran durante el mes de mayo es, en verdad, un proceso de elecciones municipales, y solo muy indirectamente un proceso de elecciones provinciales. Pero aun así, cuando estamos votando una lista electoral para nuestro ayuntamiento estamos también votando a los diputados provinciales y al presidente de la Diputación. Su elección, como refleja la Ley 7/1985 de Régimen local se realiza de forma indirecta a partir de los resultados de las elecciones municipales.

Normalmente el elector permanece totalmente ajeno a estas cuestiones, porque el modelo de elección de diputados provinciales no solo es a través de un sufragio indirecto y tomando como circunscripción el partido judicial (1), sino que son los diferentes partidos, coaliciones o agrupaciones electorales, los que eligen a los diputados provinciales entre aquellos miembros que han obtenido previamente la condición de concejal. Eso quiere decir que hay tantos cuerpos electorales como partidos que consigan representación. Los votos obtenidos por cada partido político en las circunscripciones delimitadas por los partidos judiciales, determinan el número de diputados provinciales asignado a cada partido, que se elegirán entre los concejales o alcaldes. Finalmente, el Pleno de diputados provinciales será en tercera instancia el encargado de elegir al presidente de la Diputación.

Por tanto, en la práctica, la probabilidad de conocer al candidato a presidir la institución provincial y quiénes, en su caso, están llamados a formar parte del gobierno provincial es casi tan remota como la de saber a qué partido judicial pertenece nuestro municipio. En este caso, además, no solo por la incertidumbre siempre existente sobre los resultados electorales, sino porque los candidatos se escogen con posterioridad al escrutinio.

Un problema adicional estriba en que los partidos judiciales no son actualmente una circunscripción electoral que se ajuste realmente al asentamiento de la población en el territorio, y eso provoca una distorsión significativa a la hora de repartir escaños. Al asignar un escaño a cada uno de ellos, independientemente de la población, se produce por un lado, una sobrerrepresentación de los partidos judiciales con una población muy reducida y una infrarrepresentación (relativa) de los grandes municipios. Aun así, la paradoja consiste en que aquellos municipios que recurren muy poco o nada a la Diputación Provincial para demandar asistencia técnica o cooperación, como son las capitales de provincia y los municipios mayores, son los que al final acaban determinado la composición de la Diputación Provincial.

A partir de estas consideraciones y de la libertad conferida al legislador, el sistema electoral previsto actualmente para garantizar “la representatividad” de las diputaciones provinciales se basa en la combinación de dos procedimientos:

a) El primero, es un sistema de elección indirecta o de segundo grado de los diputados provinciales, conforme al cual corresponde a los concejales de los municipios comprendidos en las circunscripciones electorales en las que se divide la provincia, y no a los ciudadanos, la elección de sus representantes en la provincia.

b) El segundo, es la asignación automática del número de escaños a cada uno de los grupos políticos que concurrieron a las elecciones municipales, atendiendo al número de votos obtenido en la correspondiente circunscripción. De tal modo que el número de diputados provinciales de régimen común viene determinado por una tabla poblacional que se recoge en el artículo 204 LOREG y que oscila entre los 25 y los 51 diputados, con la particularidad de que todas las circunscripciones tienen asignado de partida al menos un diputado, y el resto de los que correspondan a la provincia se les otorga en proporción a la población (2).

Los requisitos exigidos para poder participar en la elección de los miembros de la Diputación Provincial son, por tanto, ser concejal y pertenecer a una candidatura que obtenga en la circunscripción territorial correspondiente la posibilidad de acceso al puesto corporativo (con el aval de un tercio de los concejales con derecho a voto). Los votos obtenidos por todos los partidos, federaciones, coaliciones y agrupaciones en las elecciones municipales de los municipios incluidos en la circunscripción zonal, se ordenan, y se les aplica la regla D’Hondt, la misma utilizada para traducir los votos en escaños en las elecciones al Congreso, parlamentos autonómicos y ayuntamientos.

La elección de los diputados provinciales conforme a este sistema de elección indirecta ha sido cuestionada frecuentemente, achacándole un déficit democrático que, sin embargo, ha sido justificado por la LOREG y por el propio Tribunal Constitucional amparándose en la Constitución (3). En tanto que la provincia es una entidad local determinada por la agrupación de municipios y cumple una labor de apoyo y de prestación de servicios de carácter intermunicipal, puede no ser completamente desacertado que los diputados provinciales que a su vez son concejales, lo puedan seguir siendo en la medida en que los ciudadanos perciban que desempeñan bien sus funciones de asistencia a los municipios de su circunscripción. Como puede observarse, el razonamiento sigue girando en torno a la configuración dual de la provincia como “agrupación de municipios” y al desempeño (casi) exclusivo de competencias funcionales.

Y este es otro de los puntos controvertidos o que habría que tener en cuenta de cara a los próximos comicios de 2019, porque a raíz de la aprobación de la Ley 27/2013 de Racionalización y sostenibilidad de la Administración local, y en la medida en la que, al menos, formalmente, las Diputaciones como gobiernos locales intermedios aparecen (algo más) reforzados en la Ley, aunque con competencias funcionales o de carácter transversal, si se sigue avanzando en este camino cada vez sería más injustificable el mantenimiento del sistema de elección indirecto de segundo grado actual.

A raíz de estas reflexiones no es difícil afirmar que el sistema electoral previsto a partir de 1978 para las diputaciones provinciales muestra unas evidentes limitaciones que debilitan la institución provincial y crean un sistema que aleja a los ciudadanos de la representación de la provincia. Los ciudadanos no conocen a sus candidatos a diputados provinciales, o a presidentes de diputación, y aún menos asistirán a ningún debate sobre los programas o proyectos que abordarán las diputaciones. De hecho, las diferentes campañas electorales locales muestran una indiferencia absoluta ante el hecho provincial y –lo que es más grave- ante las consecuencias de la obra de gobierno provincial que se ha desarrollado durante los últimos cuatro años por el equipo de gobierno. No existe, por tanto, un escrutinio ciudadano por la gestión política realizada por un determinado gobierno provincial. Faltando como falta la exigencia de responsabilidades políticas que son consustanciales a las elecciones locales cada cuatro años, no es exagerado concluir que el sistema electoral provincial se distancia de la gestión política llevada a cabo por la mayoría que ha gobernado la institución durante esos últimos años, y tampoco permite valorar el papel de la oposición, lo que implica un evidente lastre para la legitimidad democrática de la institución provincial.

Aparentemente, el modelo gira en torno a una representación indirecta de los municipios, pero en realidad se trata de una representación de los partidos políticos, coaliciones o agrupaciones de electores en la que los ciudadanos poco pueden intervenir. La institución provincial, a pesar de estar configurada constitucionalmente como un poder público territorial y con un gobierno representativo, tiene un déficit de visibilidad manifiesto. Con el fin de reforzar la legitimidad institucional y democrática de las Diputaciones provinciales (y, en su caso, adecuarla a las previsiones del art. 3.2 de la Carta Europea de Autonomía Local) (4) así como dotar de mayor calidad representativa y visibilidad a tales instituciones, cabe introducir un proceso de reflexión sobre la reforma del sistema electoral de las Diputaciones provinciales que atienda a una de las tres soluciones siguientes: a) reformar el sistema actual de representación indirecta; b) implantar un sistema de representación directa; o c) incorporar un sistema mixto de representación (5).

Notas:

(1) El partido judicial son entidades territoriales para la administración de justicia que datan de 1834. La razón de optar por esta circunscripción puede explicarse porque originariamente eran las únicas divisiones preexistentes en España formadas por municipios pertenecientes a la misma provincia, pero hoy en día no responden al asentamiento real de la población en el territorio.

(2) Los saltos de escala contemplados en la Ley han sido también objeto de crítica puesto que una demarcación con un millón de habitantes tiene solo dos diputados más que otra con la mitad de la población.

(3) Las diputaciones no tienen que buscar un espacio electoral o una legitimidad democrática distinta a la municipal, porque el apoyo a los municipios constituye su propia esencia (Sentencia 109/1998, FJ. 3). Sin embargo, podría ser aconsejable una revisión del sistema de representación provincial para paliar algunas de las deficiencias observadas en su aplicación.

(4) La Carta Europea de Autonomía Local en su art. 3.2 aboga por que la autonomía local se ejerza por “asambleas o consejos integrados por miembros elegidos por sufragio libre, secreto, igual, directo y universal. Sin embargo España no suscribió este apartado por medio de una declaración en la que se sostiene que “el Reino de España no se siente vinculado por el apartado 2 del artículo 3 de la Carta en la medida en que el sistema de elección directa en ella previsto haya de ser puesto en práctica en la totalidad de las colectividades locales incluidas en el ámbito de aplicación de la misma”.

(5) Para un estudio más en profundidad sobre las Diputaciones provinciales como gobiernos intermedios y las diferentes posibilidades expuestas en estas líneas puede consultarse el documento Libro Verde. Los Gobiernos locales intermedios en España, Fundación Democracia y Gobierno Local, Madrid, 2011. ISBN:978-84-614-6887-4.

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