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Aplicación de la LRSAL en las Illes Balears y en Canarias

Por Francisco Velasco Caballero

La DA 16ª LRSAL (introducida en el Senado) dispone, de forma críptica, una aplicación singular de la nueva ley en las dos comunidades insulares. Se establece que la LRSAL se aplicará a los cabildos insulares canarios y a los consejos insulares baleares “en los términos previstos en su legislación específica”. En ambos casos, la DA 16ª LRSAL tiene en cuenta la relevancia constitucional y estatutaria de la isla como entidad local y como “institución autonómica” en los dos archipiélagos. Esta singularidad jurídica de la isla supone, en ambos casos, importantes modulaciones para el nuevo régimen de competencias municipales y controles que resulta de la LRSAL. Y aunque los dos párrafos de la DA 16ª LRSAL tienen prácticamente el mismo tenor para los dos comunidades autónomas insulares, lo cierto es que su aplicación es diferenciada en cada uno de los dos archipiélagos. Por razones de sistemática expositiva conviene empezar con la Comunidad de Illes Balears, y luego pasar a las Islas Canarias.

En lo que se refiere a las Illes Balears, la DA 16ª.2 LRSAL conecta con el previo art. 41.3 LBRL, que ya singularizaba la aplicación de la LBRL en relación con los consejos insulares. En efecto, el art. 41.3 LBRL remitía al Estatuto balear el régimen competencial de los consejos insulares. Además, la STC 132/2012 ha interpretado extensivamente esta remisión, incluyendo no sólo las competencias insulares sino también la propia organización de las islas (FJ 4). La simple existencia del art. 41.3 LBRL ha permitido al Tribunal Constitucional considerar que la peculiar regulación organizativa de las islas, tanto en el Estatuto balear de 2007 como en la previa Ley 8/2000, de 27 de octubre, de Consejos Insulares, no son contrarios a la LBRL. Precisamente porque el propio art. 41.3 LBRL auto-desplaza la aplicación del régimen organizativo de la LBRL a favor de la regulación de los consejos insulares en el Estatuto balear. Pues bien, esta misma función de auto-desplazamiento la cumple ahora la DA 16ª.2 LRSAL. Aunque lógicamente sólo para las nuevas normas de la LRSAL. Y con la diferencia, respecto del art. 41.3 LBRL, de que ahora la preferencia aplicativa del ordenamiento autonómico es más amplia, ya que la DA 16ª LRSAL se refiere, genéricamente, a la “legislación específica”, lo que incluye tanto la regulación estatuaria directa (arts. 61 a 74 EAIB) como las leyes baleares e incluso las normas insulares previstas en el propio estatuto (art. 71 EAIB). De todo ello resultan algunas consecuencias prácticas:

a) En primer lugar, las nuevas funciones y controles atribuidos por la LRSAL a las provincias (como la facultad de propuesta de gestión de servicios municipales ineficientes, conforme al nuevo art. 26.2 LBRL) corresponderán, en la Comunidad balear, a quien determine el propio ordenamiento balear. Esto habla, en principio, a favor de cada consejo insular, en tanto competente sobre “régimen local” por decisión directa del art. 70.2 EAIB. Lo mismo se podría decir para las nuevas tutelas o controles autonómicos sobre los municipios establecidos en la LRSAL, que en las Illes Balears corresponderán naturalmente a los consejos insulares.

b) En segundo lugar, las DDTT 1ª y 2ª LRSAL – que trasladan las competencias municipales sobre gestión de la atención primaria a la salud y sobre asistencia social a las comunidades autónomas- no son aplicables en las Illes Balears. En lo que hace a los servicios sociales, el art. 70.4 EAIB directamente identifica esa materia como de competencia propia de los consejos insulares. En consecuencia, en las Illes Balears no puede producirse el traslado competencial establecido en la DT 2ª LRSAL, precisamente porque ya el Estatuto balear ha atribuido dicha competencia a los consejos insulares. Se podría interpretar, ciertamente, que el desapoderamiento municipal de la DT 2ª LRSAL también es eficaz en Illes Balears, si bien en beneficio de los consejos insulares y no de la comunidad autónoma balear. Sin embargo, hay que recordar que el art. 75.6 EAIB  expresamente contempla, además de las delegaciones, las transferencias de competencias de las islas a los municipios baleares. En consecuencia, es abiertamente posible que, en virtud de lo regulado en el Estatuto balear, y de la expresa preferencia aplicativa de la “legislación específica” balear a la que se refiere la DA 16ª LRSAL, los municipios baleares sigan ejerciendo, como hasta ahora o conforme al régimen de transferencia del art. 75.6 EAIB, sus competencias actuales sobre asistencia social. A una solución similar se puede llegar en relación con la gestión de la atención primaria a la salud, que en la DT 1ª LRSAL se traslada a las comunidades autónomas pero que el art. 71.7 EAIB permite que se atribuya a los consejos insulares e, incluso, que estos la transfieran a sus municipios (art. 75.6 EAIB).

c) La DA 16ª LRSAL se refiere únicamente a los consejos insulares. En consecuencia, y a diferencia de lo que establecen las cláusulas de excepción del País Vasco y Navarra, la LRSAL nada dice expresamente sobre la preferencia aplicativa del conjunto del ordenamiento local balear (el estatuto y las leyes baleares) cuando entre en contradicción con el nuevo régimen de la LRSAL. Para estos posibles conflictos habrá que estar al régimen general de las comunidades autónomas sin cláusula propia de excepción (que ya se trató en otra entrada de este blog). Para tales posibles conflictos habrá que tener en cuenta que las competencias autonómicas sobre régimen local son considerablemente limitadas. Pues, de un lado, el “régimen local” se define en el art. 31.13 EAIB como competencia de “desarrollo legislativo y ejecución” de la legislación básica estatal; y de otro lado, la “organización local” se enuncia en el art. 30.45 EAIB como competencia exclusiva balear “respetando lo previsto en los artículos 140, 141 y 149.1 18ª de la Constitución”. En consecuencia, el propio Estatuto balear, más allá de la regulación directa de los consejos insulares, ha optado por definir en términos estrechos las competencias locales de la comunidad autónoma, lo que anticipa la aplicación plena de la LRSAL en los municipios baleares.

Para Canarias, la DA 16ª.1 LRSAL también dispone que la aplicación de la nueva ley a los cabildos insulares se hará “en los términos previstos en su legislación específica”. Esta remisión es más amplia, al menos formalmente, que la contenida en el actual art. 41.1 LBRL, que por un lado dispone la aplicación a los cabildos del régimen organizativo y funcional de las diputaciones provinciales (en lo que no se oponga al régimen especial introducido por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas de Modernización del Gobierno Local), y por otra parte establece que tal regulación es “sin perjuicio de lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía de Canarias”. Ahora, la nueva DA 16ª.1 LRSAL se abre más claramente al Derecho canario al enunciar la inaplicación de la LRSAL allí donde entre en conflicto con la “legislación específica” sobre los cabildos insulares. Esta referencia a la “legislación específica”, interpretada conforme a los criterios de la ya mencionada STC 132/2012, sobre los consejos insulares baleares, supone la aplicación preferente del Estatuto de Autonomía de Canarias y de las leyes canarias que, de acuerdo con el propio el estatuto canario, regulan los cabildos insulares: su posición competencial prácticamente sustitutiva de las provincias continentales (en perjuicio de las casi inertes mancomunidades provinciales interinsulares) y su relación tanto con los municipios como con la Comunidad Autónoma canaria. Según esto, aunque del art. 23 y de la DT 6ª EACan no se puede concluir que las nuevas tareas que la LRSAL atribuye a las provincias correspondan automáticamente a las islas, lo cierto es que el art. 42 de la vigente Ley canaria 14/1990, de 26 de julio, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias, sí permite afirmar que todas las competencias que la LBRL atribuye a las provincias continentales (como la posible propuesta de sustitución funcional de los municipios ineficientes, conforme al nuevo art. 26.2 LBRL) son, en Canarias, competencias propias de las islas. Eso sí, a diferencia de lo que ocurre en Illes Balears, donde es directamente el estatuto de autonomía quien opta por la isla como entidad que ejerce las competencias locales propias de la provincia continental, en Canarias este resultado resulta simplemente de una ley autonómica. De otro lado, y a diferencia de lo dicho arriba para las Illes Balears, a falta de una regulación expresa en el Estatuto canario y en la Ley canaria 14/1990, no se puede sostener que las tutelas y controles sobre los municipios, que la LRSAL atribuye con carácter general a las comunidades autónomas, correspondan a los cabildos insulares. Y ya por último, sí se puede afirmar la inaplicabilidad en Canarias la DT 2ª LRSAL, que traslada las competencias municipales sobre servicios sociales a las correspondientes Comunidades Autónomas. Y ello porque la DA 2ª.26 de la Ley canaria 14/1990, en su redacción actual, inmediatamente ha transferido a las islas todas las competencias administrativas sobre “asistencia social y servicios sociales”. Luego en Canarias, y con independencia de la más que dudosa constitucionalidad de la DT 2ª LRSAL, los servicios sociales hasta ahora municipales corresponden, en virtud de la “legislación específica” canaria de la que hace salvaguarda la DA 16ª.1 LRSAL, a las islas.

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