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Aplicación de la LRSAL en Madrid y Barcelona

Por Francisco Velasco Caballero

La LRSAL es de aplicación singular y restringida en las ciudades de Madrid y Barcelona, por mandato expreso de la DA 5ª LRSAL, que precisamente lleva por título “regímenes especiales de Madrid y Barcelona”. De manera que, sin perjuicio de las precisiones que siguen más adelante, en Madrid rige, frente a la LRSAL, la Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y Régimen Especial de Madrid (LCREM). Y en Barcelona se aplica, antes de la LRSAL, la Ley 1/2006, de 13 de marzo, por la que se regula el Régimen Especial del Municipio de Barcelona (LREB) y la Ley catalana 22/1998, de 30 de diciembre, de la Carta Municipal de Barcelona. A esta conclusión se podría haber llegado directamente, sin necesidad de una disposición adicional específica en la LRSAL, de dos formas. Primero, mediante, la aplicación de los criterios nomodinámicos tradicionales. Y segundo, induciendo criterios de preferencia aplicativa de la Constitución y los Estatutos de Autonomía de Madrid y Cataluña. Ahora bien, como ya ha sostenido mi colega Alfredo Galán, de la Universidad de Barcelona, estas vías hermenéuticas, aunque posibles, son inciertas e  incompletas: no aseguran la aplicación preferente de todas las normas especiales de Madrid y Barcelona. Estas insuficiencias, a las que ahora me referiré con más detalle, han sido superadas mediante la DA 5ª LRSAL.

Como ya se ha dicho, la aplicación restringida de la LRSAL a Madrid y Barcelona, con la consiguiente aplicación preferente de sus leyes especiales, podría haber resultado, en gran medida, de criterios nomodinámicos generales, los que comúnmente se siguen en los casos de antinomias. Sin embargo, esta conclusión presenta más problemas de lo que a primera vista podría parecer. Hay que recordar, en primer lugar, que nuestro sistema normativo no contiene criterios positivos, expresos y formales, para los conflictos normativos (antinomias). Tradicionalmente se invocan, como tales criterios, el cronológico (lex posterior), el de jerarquía (lex superior) y el de especialidad (lex specialis). Pero estos criterios no son más que propuestas tradicionales de la teoría jurídica, formadas al margen de los sistemas constitucionales contemporáneos y, en esa medida, de limitada utilidad para nuestros días.

a) Por de pronto, el posible conflicto entre la Ley catalana 22/1998 y la LRSAL no encuentra solución en esos criterios. Pues aunque es cierto que estamos aquí ante una antinomia parcial (porque las dos leyes son aplicables en un mismo territorio), es el principio de competencia (y no los criterios cronológico, jerárquico o de especialidad) lo que finalmente determina la aplicación de una norma autonómica o de la ley estatal.

b) De otro lado, la articulación de la LCREM y la LREMB con la LRSAL se resuelve de forma dispar si se atiende al criterio cronológico o al de la especialidad. Según el criterio cronológico, la LRSAL es posterior en el tiempo a las dos leyes especiales de 2006, lo que habría desencadenado el efecto derogatorio sobre las leyes especiales  22/2006 y 1/2006. Sin embargo, conforme al criterio nomodinámico de la especialidad, las leyes de Madrid y Barcelona serían de aplicación preferente, en ambas ciudades, respecto del nuevo régimen local establecido en la LRSAL. A la vista de los resultados contradictorios que resultan de la aplicación del criterio cronológico y del criterio de la especialidad, se podría hablar de una antinomia de segundo grado, y de que la solución tradicional para este conflicto es la aplicación preferente de la ley especial, frente a la posterior general (lex posterior generalis non derogat legi priori specialis). Pero este criterio, aunque puede ser lógico, desde luego no es una exigencia de nuestro sistema jurídico. Es, simplemente, un criterio razonable, que admite su sustitución por cualquier otro criterio también razonable. De hecho recientemente, y sin apenas motivación, el Tribunal Supremo ha eludido su aplicación (a favor de la Ley especial de Madrid y frente a la posterior Ley “general” 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público): STS de 27 de diciembre de 2013, RC 3147/2012.

Una segunda vía hermenéutica, para afirmar la aplicación restringida de la LRSAL a las ciudades de Madrid y Barcelona, consiste en inducir criterios nomodinámicos a partir de la Constitución y de los estatutos de autonomía, todos ellos integrantes del “bloque de la constitucionalidad”.

a) A mi juicio, las posibles antinomias entre las leyes especiales de Madrid y Barcelona y la LRSAL se pueden resolver atendiendo a principios constitucionales. Entre ellos se cuenta, de forma distinguida, el principio constitucional de autonomía local (art. 137 CE), que aboga por la aplicación preferente de las normas más favorables a la autonomía local. Este criterio conduce normalmente, aunque no necesariamente, a la aplicación preferente de la LCREM y la LREMB, en tanto que reconocen más amplitud competencial y organizativa a los ayuntamientos de Madrid y Barcelona.

b) En segundo lugar, el criterio lógico de la lex specialis encuentra un refuerzo positivo notable, aunque sólo para Madrid, en que el art. 5 EAM expresamente prevé un régimen estatal especial para la ciudad de Madrid. Para Barcelona, el art. 89 EAC sólo prevé una ley especial del Parlamento de Cataluña, por lo que no hay ninguna previsión estatutaria expresa de singularidad de Barcelona respecto de las leyes estatales. Según lo dicho, el régimen especial de Madrid es una exigencia directa del estatuto de autonomía y, en tanto que compatible con el pleno ejercicio de la competencia estatal ex art. 149.1.18 CE (pues nada se ha cuestionado en contrario ante el Tribunal Constitucional), plenamente vigente y vinculante para el conjunto de los poderes públicos (incluidos los estatales). A partir de ahí se podría afirmar que cualquier Administración pública y cualquier órgano judicial deben, en caso de antinomia, aplicar aquella norma más coherente con el “bloque de la constitucionalidad” y, en concreto, con el mandato y garantía estatutaria de especialidad del art. 5 EAM. Este criterio, inducido del “bloque de la constitucionalidad” habla a favor de la aplicación preferente de la LCREM, frente a la LRSAL.

Como se ha visto, bien con enunciados lógico-jurídicos (los criterios tradicionales de solución de antinomias), bien mediante la hermenéutica constitucional se puede afirmar la aplicación preferente de las leyes especiales de Madrid y Barcelona (frente a la LRSAL). Pero, como también se ha dicho, ambas vías hermenéuticas son relativamente inciertas en sus resultados, pues dependen de su capacidad persuasiva respecto de cada aplicador del Derecho. De ahí la utilidad, para bien de la seguridad jurídica, de la DA 5ª LRSAL. Esta disposición adicional establece una regla de principio (la aplicación de la LRSAL a Madrid y Barcelona), una amplia excepción a esta regla (“sin perjuicio de las particularidades de su legislación específica”) y un límite a la propia excepción (“con estricta sujeción a los principio de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera”). En seguida analizamos en detalle estas reglas.

 

1. La “legislación específica” prevalente sobre la LRSAL

La DA 5ª LRSAL, después de afirmar la aplicabilidad de la propia ley a Madrid y a Barcelona, precisa que esto es “sin perjuicio de las particularidades de su legislación específica”. El término “particularidades”, que es el mismo que utilizan las DD.AA 1ª y 2ª LRSAL para el País Vasco y Navarra, ha de entenderse aquí como sinónimo de “singularidad” o “especialidad” y por tanto no ofrece mayores dificultades hermenéuticas. Más precisiones requiere la referencia a que dichas particularidades se encuentren en “su legislación específica”. Se puede afirmar, de inicio, que la referencia a la “legislación específica” define la inaplicabilidad de la LRSAL respecto de cualesquiera normas cuyo ámbito espacial característico sean las ciudades de Madrid y Barcelona. Aquí se incluyen no sólo las propias leyes estatales 22/2006 (Madrid) y 1/2006 (Barcelona) sino también las leyes autonómicas “específicas” o especiales para ambas ciudades. No se incluyen las leyes autonómicas generales de régimen local, (como el Real Decreto Legislativo catalán 2/2003, de 28 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Municipal y de Régimen Local, y las Leyes madrileñas 2/2003, de 11 de marzo, de Administración Local, y 3/2003, de 11 de marzo, del Pacto Local) salvo en las referencias “específicas” de esas leyes a las ciudades de Madrid y Barcelona.

Esta opción normativa de la DA 5ª LRSAL, favorable a la aplicación de las leyes autonómicas especiales para Madrid y Barcelona, no supone alteración alguna de la distribución competencial, en materia de régimen local, entre el Estado y las Comunidades Autónomas de Madrid y Cataluña. Ambas comunidades autónomas disponen de competencia legislativa suficiente para regular el régimen local (arts. 27.1 EAM y 160.1 y 2 EAC), incluso de forma especial para las ciudades de Madrid y Barcelona. Aunque su ejercicio efectivo queda condicionado por las normas básicas estatales sobre el régimen jurídico de la Administración local (ex art. 149.1.18 CE). Y bien, el Estado tanto puede optar por bases extensas e intensas como por bases reducidas o selectivas. Para todos o sólo para algunos municipios concretos, pues nuestro sistema constitucional no impide las bases singulares o de caso único. De hecho, ya la DA 6ª. 3 LBRL incluía (desde su modificación por la Ley 11/1999, de 21 de abril), un adelgazamiento específico de las normas básicas estatales para la ciudades de Madrid y Barcelona. Y esto es precisamente lo que contiene hoy la DA 5ª LRSAL: una regulación básica de racionalización y sostenibilidad muy selectiva para las ciudades de Madrid y Barcelona. Esta regulación básica tan contenida permite una amplio margen de acción para las leyes autonómicas de desarrollo, tanto presentes como futuras, si bien sólo en las materias propias de la LRSAL (y, como más adelante se explicará, excepto en lo que directamente esté conectado con los “principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera”).

Conforme a lo expuesto, se puede sostener hoy que en Barcelona rige plenamente la Ley 22/1998, de 30 de diciembre, de la Carta Municipal de Barcelona. Y que en la Comunidad de Madrid rigen algunas pocas normas legales autonómicas específicamente dirigidas a la ciudad de Madrid, como el art. 19 de la Ley madrileña 3/2003, del Pacto Local, o como los arts. 54 a 59 de la Ley madrileña 8/2012, de 28 de diciembre, sobre Medidas Fiscales y Administrativas. De estas leyes madrileñas resulta, por ejemplo, que las competencias municipales sobre salud y servicios sociales, que las DDTT 1ª y 2ª LRSAL han trasladado ex lege a la Comunidad de Madrid, pueden ser objeto de transferencia por ley al Ayuntamiento de Madrid, previo acuerdo en la comisión bilateral entre el ayuntamiento y la comunidad expresamente prevista en dichas leyes. En cambio, no se puede considerar como “legislación específica” para Madrid la Ley madrileña 5/1985, de 16 de mayo, de creación del Consorcio Regional de Transportes Públicos Regulares de Madrid, pues por mucho que esta ley afecte muy directamente al transporte urbano de Madrid, no es una regulación “específica” para Madrid sino para el transporte urbano e interurbano en la Comunidad de Madrid.

Además de las leyes autonómicas, la referencia a la “legislación específica” en la DA 5ª LRSAL puede incluir no sólo a las leyes especiales de Madrid y Barcelona sino también, incluso, a las normas municipales de ambos ayuntamientos que complementan o desarrollan las previsiones de esas leyes especiales. La comprensión amplia de la expresión “legislación específica” a la que se refiere la DA 5ª LRSAL, resulta, en primer lugar, de la interpretación sistemática de esa disposición. Pues la propia LRSAL, en otras de sus disposiciones adicionales, contempla directamente la aplicación preferente, frente a la propia LRSAL, de normas infralegales dictadas por otras entidades territoriales o locales. Es el caso de los territorios históricos vascos y de los consejos insulares baleares. En efecto, la DA 1ª LRSAL expresamente contempla la inaplicabilidad de la ley frente a normas que no necesariamente han de tener rango de ley: las “normas que actualicen los derechos históricos de los territorios forales”. Así, mediante esa DA 1ª LRSAL se opta por la inaplicación parcial de la LRSAL en el País Vasco no en atención al rango de la norma con la que entre en conflicto sino porque el propio Estatuto vasco prevé un subordenamiento propio en el que se integran, entre otras, las normas dictadas por los territorios históricos. También se puede mencionar aquí la DA 16ª.2 LRSAL que determina la aplicación de la ley estatal a los consejos insulares “en los términos de su legislación específica”. A la vista de que el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears contempla expresa y directamente el poder “reglamentario” de cada isla (art. 72 EAIB), es claro que la referencia de la DA 16ª LRSAL a la “legislación específica” no solo incluye la regulación estatutaria directa de los consejos insulares (arts. 61 a 74 EAIB) y la Ley 8/2000, de 27 de octubre, de Consejos Insulares, sino también las normas “reglamentarias” que, conformes con el estatuto y las leyes baleares, apruebe cada isla en sus materias “propias” (las enunciadas en el art. 71 EAIB). De los dos ejemplos expuestos, el vasco y el balear, resulta, entonces, que en las otras dos ocasiones en que la LRSAL se refiere a la “legislación específica” (frente a la que se auto-desplaza la LRSAL) la ley estatal incluye implícitamente  a normas locales o de entidades territoriales infraautonómicas.

Ahora bien, aun aceptado que la expresión “legislación específica” puede incluir  normas municipales, enseguida hay que precisar que la DA 5ª LRSAL no dota de fuerza pasiva a cualesquiera normas municipales de Madrid y Barcelona, frente a las normas de la LRSAL. No parece razonable sostener que cualquier norma municipal, presente o futura, desplace en su eficacia a la LRSAL. Esta suerte de deslegalización global sería contraria a la forma de gobierno parlamentaria (art. 1.3 CE) y privaría de sentido a las propias previsiones estatutarias de que es la “ley” quien especializa el régimen jurídico de Madrid y Barcelona (arts. 5 EAM y 89 EAC). Más bien, sólo se pueden incluir en el concepto de “legislación específica” de la DA 5ª LRSAL aquellas normas municipales que complementan o desarrollan las leyes especiales de Madrid y Barcelona. Pues esas normas municipales, en la medida en que complementan o desarrollan la regulación legal especial, integran el mismo bloque normativo de las leyes especiales. Hay que tener en cuenta que, por exigencia de la garantía constitucional de autonomía local (art. 137 CE), las leyes especiales no pueden regular por completo el régimen jurídico de cada municipio. Ha de existir, necesariamente, un espacio normativo propio para cada municipio. En consecuencia, es la propia Constitución quien exige que el posible régimen especial de un municipio se articule a través de leyes y normas propias de cada municipio. Y a partir de ahí tiene sentido afirmar que es la suma de esas dos piezas normativas lo que da sentido pleno sentido a la expresión “legislación específica” en la DA 5ª LRSAL.

  1. 2.      El límite de la prevalencia: los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera

La DA 5ª LRSAL marca como límite a la aplicación de los regímenes especiales de Madrid y Barcelona el “estricto respeto a los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera”. El alcance de esta referencia normativa ofrece dudas. Es llamativo, en primer lugar, que a diferencia de las Disposiciones adicionales 1ª y 2ª LRSAL, donde se hace referencia expresa a la Ley orgánica 2/2012, de 17 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, en la DA 5ª LRSAL se hable simplemente de una estricta sujeción a los “principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera”. Podría pensarse, en principio, que las ciudades de Madrid y Barcelona no se someten al conjunto de la Ley orgánica 2/2012 sino sólo a los “principios” enunciados en el art. 135 CE y en los arts. 3 y 4 de dicha ley orgánica. Sin embargo, esta hipotética interpretación hay que rechazarla por irrazonable: carecería de toda justificación aprehensible que todas las comunidades autónomas, municipios, territorios históricos, islas y provincias de España se sometan íntegramente a la Ley orgánica 2/2012; y no, en cambio, las ciudades de Madrid y Barcelona. Más bien, la referencia de la DA 5ª LRSAL a los “principios” de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera tiene como objetivo someter a los ayuntamientos de Madrid y Barcelona, además de a la Ley orgánica 2/2012, también a otras normas complementarias de sostenibilidad financiera contenidas en la nueva LRSAL. Así, por ejemplo, al contenido específico que para los planes económico-financieros locales establece el nuevo art. 116 bis LBRL. O, también, al mandato de informe vinculante de sostenibilidad financiera y no duplicidad, previo al ejercicio de una competencia impropia (nuevo art. 7.4 LBRL), que es un control preventivo distinto del control de resultados (de déficit, deuda y gasto) regulado en la Ley orgánica 2/2012. Sentada esta premisa, la DA 5ª LRSAL, con su referencia abierta a los “principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera”, ha buscado, aun con técnica normativa imprecisa, que los municipios de Madrid y Barcelona se sometan no sólo a los controles financieros de resultado (“equilibrio financiero”) que contiene la Ley orgánica 2/2012, sino también a otros límites y controles preventivos que para el conjunto de las entidades locales establece ahora la LRSAL. Dicho esto, en seguida hay que precisar que la DA 5ª LRSAL no impone la aplicación, a Madrid y Barcelona, de cualquier norma que guarde una relación remota o indirecta con la estabilidad presupuestaria o la sostenibilidad financiera. Pues es evidente que toda la LRSAL, desde su mismo título y desde el párrafo primero de su exposición de motivos, guarda una relación más o menos estrecha con la sostenibilidad financiera. Y en tal caso, la DA 5ª LRSAL quedaría privada de todo sentido. En consecuencia, es necesario acotar la llamada de la DA 5ª LRSAL al “estricto respeto a los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera” a, únicamente, aquellas normas de la LRSAL con efectos inmediatos y directos sobre el “equilibrio financiero” (art. 3.2 de la Ley orgánica 2/2012) o sobre la “capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit y deuda pública” (art. 4.2 de la Ley orgánica 2/2012).

            Como ejemplo de lo hasta ahora expuesto se puede afirmar la inaplicación, en la ciudad de Madrid, de la nueva DA 16ª.1 a) LBRL, que prevé la posibilidad excepcional de que la junta de gobierno apruebe el presupuesto municipal, cuando no se alcanzara mayoría en el pleno y ya hubiera previamente un presupuesto prorrogado. Resulta, en primer lugar, que según el art. 49 LCREM el presupuesto municipal se aprueba en todo caso por el pleno, a propuesta de la junta de gobierno local. Y resulta, también, que la aprobación misma del presupuesto no guarda relación directa con los principios (ni con las reglas) de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Pues es el contenido del presupuesto, y no la titularidad de la competencia interna para su aprobación, lo que puede tener consecuencias inmediatas sobre la estabilidad y sostenibilidad financiera municipal. En hipótesis es posible pensar que la no aprobación del proyecto de presupuesto por el pleno municipal se deba, precisamente, a que el proyecto se considera “desequilibrado” (es perfectamente posible imaginar una oposición más ahorradora que la junta de gobierno); en tal caso, la aprobación del mismo presupuesto por la junta de gobierno (conforme a la nueva DA 16ª.1 a) LBRL) no sólo no serviría a la estabilidad presupuestaria sino que iría directamente en contra. Se ve entonces que la competencia sobre aprobación del presupuesto no guarda por sí relación directa con los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. En consecuencia, habiendo una norma “específica” sobre aplicación del presupuesto en la ciudad de Madrid (art. 49 LECREM), y no habiendo una conexión directa entre quién apruebe el presupuesto municipal y los “principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera”, se puede concluir en que la DA 5ª LRSAL ha desplazado la aplicación de la nueva DA 16ª LBRL en la ciudad de Madrid.

            Un segundo ejemplo de inaplicación de la LRSAL, por efecto de la propia DA 5ª LRSAL, se da en relación con los “consorcios legales” en la ciudad de Barcelona. El art. 61.1 de la Ley catalana 22/1998 crea los consorcios legales como “entes asociativos, creados por ley, entre la Generalidad de Cataluña y el Ayuntamiento de Barcelona, para la gestión conjunta de funciones, actividades o servicios”. Con independencia de que ya es dudoso que a estos consorcios les sea aplicable la nueva DAª 20 LRJ-PAC, precisamente porque no se crean por convenio sino por ley, aquí en todo caso entraría en juego la DA 5ª LRSAL, y por tanto no sería aplicable a los consorcios barceloneses el régimen de adscripción regulado en la nueva DA 20ª.1 LRJ-PAC. En primer lugar, porque, el art. 61 de la Ley 22/1998 es claramente “legislación específica” para Barcelona. Y en segundo lugar, porque del régimen de adscripción de todo consorcio a una concreta Administración pública territorial no deriva, directa e inmediatamente, ninguna consecuencia financiera. Esto es: un consorcio deficitario, en su caso, no cambia su situación financiera por su simple adscripción a una concreta Administración territorial. En consecuencia, dado que la técnica de la adscripción no guarda ninguna relación directa e inmediata con los “principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera”, hay que concluir que la DA 5ª LRSAL ha impuesto la preferencia aplicativa del art. 61 de la Ley catalana 22/1998 respecto de la DA 20ª LRJ-PAC.

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