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Audiencia en la elaboración de las ordenanzas locales: inconstitucionalidad e inaplicabilidad de la Ley 39/2015

En su reciente STC 55/2018,  de 24 de mayo, el Tribunal Constitucional enjuició la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones públicas (LPAC). Había recurrido, por razones competenciales, la Generalitat de Cataluña.

Entre muchos de los preceptos impugnados estaban los referidos al ejercicio de la potestad reglamentaria por cualesquiera Administraciones públicas. Una de las normas impugnadas (art. 133.2 LPAC) establece que en el procedimiento de elaboración de reglamentos ha de mediar una audiencia a los ciudadanos afectados, al público en general y a las organizaciones más directamente interesadas.

En su sentencia, el Tribunal Constitucional considera que el Estado se ha excedido en el ejercicio de su competencia básica ex art. 149.1.18 CE(bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas). Dice que  (el subrayado es mío): “las demás previsiones del art. 133 descienden a cuestiones procedimentales de detalle, desbordando el ámbito de lo básico; vulneran por ello las competencias estatutarias de las Comunidades Autónomas en relación con la elaboración de sus propias disposiciones administrativas” (FJ 7 c). En consecuencia, el Tribunal declara la inaplicabilidaddel art. 133.2 LPAC a las Administraciones autonómicas. Pero no declara la nulidad erga omnesdel precepto, porque sigue siendo aplicable a los reglamentos de la Administración General del Estado. En ningún momento precisa el Tribunal Constitucional qué ocurre con los reglamentos y ordenanzas locales, si a ellos se aplica o no la norma básica del art. 133.2 LPAC.

En general, parece que en el ámbito local no se discute que el art. 133.2 LPAC, al no haberse declarado nulo con todas sus consecuencias, sino sólo inaplicable a las Comunidades Autónomas, sigue vigente en relación con las entidades locales. No estoy de acuerdo.

Para las entidades locales, y a diferencia de lo que ocurre con la Administración General del Estado, la LPAC sólo es constitucionalmente legítima si es básica. Se puede aceptar que, al regular el funcionamiento de la Administración estatal, la ley se puede comportar ya no sólo como básica, sino como plena y exclusiva. No porque haya un título competencial expreso en la Constitución que así lo diga, sino porque no hay ningún otro legislador, distinto del estatal, que pudiera regular a la Administración General del Estado. Y por eso, con título competencial expreso o no en la Constitución, es indudable que cuando la LPAC regula los reglamentos de la Administración estatal no se restringe a lo básico. Puede regular en detalle.

Pero distinta es la consideración para la Administración local. Siendo ésta una materia compartida entre el Estado y cada Comunidad Autónoma, el Estado se ha de atener a su título básico (el del art. 149.1.18 CE). En consecuencia, si la STC 55/2018, en su FJ 7 c) concluye que en el artículo 133.2 LPAC el Estado ha legislado “desbordando el ámbito de lo básico”, hay que concluir necesariamente que esa norma es inconstitucional e inaplicable a la Administración local, al igual que ocurre con las Administraciones autonómicas. No es inconstitucional para la Administración estatal (porque aquí la competencia estatal es más que básica). Pero si es necesariamente inconstitucional en relación con todas aquellas Administraciones (como la local) en la que la competencia estatal es únicamente básica.

Dicho esto, tampoco hay que alarmarse en exceso. A fin de cuentas, el art. 133.2 LPAC no decía algo muy distinto ni mucho más preciso de lo que hay establecía, para la elaboración de ordenanzas locales, el art. 49 LBRL.

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