Cuando hay contradicción entre la LRSAL y una ley autonómica: ¿qué ley debe aplicar un ayuntamiento?

Francisco Velasco Caballero

La nueva Ley 27/2013, de 27 de diciembre (LRSAL) entra en contradicción con numerosas normas legales de las comunidades autónomas. Tanto con leyes autonómicas de régimen local (de desarrollo de la legislación básica estatal) como con leyes sectoriales autonómicas (como las que atribuyen a los ayuntamientos competencias propias en materia de servicios sociales). Aunque pueda parecer sorprendente, nuestro sistema constitucional no contiene un criterio formal claro y determinante sobre cuál debe ser la norma legal aplicable, la estatal o la autonómica. Esto determina que, a la postre, será cada entidad local quien deba adoptar, en cada caso concreto, una opción aplicativa razonable y justificable. Esa opción unas veces consistirá en la aplicación de la ley autonómica, y otras veces pude llevar a la aplicación de la LRSAL. Veamos.

En nuestro sistema jurídico, y como consecuencia de una doctrina controvertida del Tribunal Constitucional, la antinomia entre una ley estatal y una ley autonómica expresa un exceso o un defecto competencial, bien del Estado, bien de una comunidad autónoma. Incluso cuando la contradicción se da entre una norma básica estatal y una norma autonómica de desarrollo. Porque, o bien la norma estatal no es propiamente básica (y por tanto es competencialmente inválida) o bien la norma básica es conforme con la Constitución y en tal caso la norma autonómica de desarrollo -al contradecir una norma estatal verdaderamente básica- ha percutido en la competencia estatal para dictar normas básicas que determinen el sentido de las normas autonómicas de desarrollo. De ahí que, como no es infrecuente en la jurisprudencia constitucional, la infracción autonómica de una ley básica estatal se considere, en realidad, como infracción de un título competencial del Estado.

Dado que toda antinomia entre una norma estatal y una norma autonómica expresa un problema competencial, su solución permanente pasa por la interpretación vinculante del bloque de la constitucionalidad. Tarea que corresponde, en exclusiva, al Tribunal Constitucional, mediante: una declaración de inconstitucionalidad (de una de las leyes en pugna); la prohibición de alguna concreta interpretación de una de las normas en conflicto; o la declaración de inaplicabilidad de una ley estatal en una concreta comunidad autónoma. Según se ve, la controversia constitucional-competencial no siempre se articula como un problema de validez (a veces es una cuestión de aplicabilidad territorial de una ley estatal). Pero, en todo caso, la resolución de la controversia competencial en relación con leyes siempre corresponde, en exclusiva, al Tribunal Constitucional. Ahora bien, decir que las antinomias entre leyes estatales y autonómicas son problemas constitucionales de competencias, y que su solución definitiva corresponde al Tribunal Constitucional, poco dice directamente sobre la conducta debida de los aplicadores del Derecho (de la Administración y los jueces) mientras se resuelve un hipotético proceso constitucional.

En efecto, con independencia de las dudas de constitucionalidad competencial que puedan proyectarse sobre una ley –estatal o autonómica- lo cierto es que las dos leyes en conflicto son válidas mientras no se declare  la inconstitucionalidad de una de ellas. Y a la espera de una eventual sentencia del Tribunal Constitucional, los ciudadanos, las Administraciones públicas y los jueces han de adoptar opciones aplicativas inmediatas: han de aplicar una de las dos leyes en conflicto. La cuestión es, entonces, determinar cuál ha de ser esa ley aplicable. Y si la Constitución, en tanto que único texto normativo plenamente supraordenado a las leyes en conflicto, contiene algún criterio para optar por la aplicación de una u otra ley. Ya avanzo, con la argumentación que sigue, que la Constitución no contiene un criterio formal, expreso y cierto sobre la ley aplicable, cuando entran en conflicto una estatal y otra autonómica; ni siquiera cuando el conflicto es entre una ley básica estatal y una ley autonómica:

a) La Constitución ha ordenado la potestad legislativa estatal y autonómica mediante materias competenciales que determinan la validez o aplicabilidad territorial de las distintas leyes, estatal o autonómicas. Y aunque es cierto que algunas normas constitucionales refuerzan la posición ordinamental de la ley estatal (como el art. 161.2 CE, sobre la suspensión automática de una ley autonómica impugnada por el Estado),  lo cierto es que el ordenamiento jurídico se articula mediante un cuadro complejo y completo de materias competenciales entre el Estado y cada comunidad autónoma (por medio de la Constitución y cada estatuto de autonomía) y mediante la reserva al Tribunal Constitucional de la potestad para enjuiciar cuándo una ley ha infringido ese marco competencial (ya lleve ese juicio competencial a la declaración de nulidad o de simple inaplicabilidad de una norma legal).

b) En lógica correspondencia con la ordenación del sistema normativo por medio de de la distribución completa de la realidad –en forma de materias competenciales- entre el Estado y las comunidades autónomas, la Constitución no incluye criterios nomodinámicos de eficacia o aplicabilidad alternativos a los juicios de constitucionalidad competencial que corresponden –en exclusiva- al Tribunal Constitucional. Esto es, la Constitución no contempla directamente la posibilidad de que un órgano público (Administración o jueces) opte por la aplicación preferente de una ley (estatal o autonómica) cuando entra en conflicto con la ley de otra entidad territorial diferente (Estado o comunidad autónoma). En especial, la Constitución no impone el desplazamiento de la ley autonómica cuando entra en contradicción con la ley estatal. Es cierto que la cláusula de prevalencia del art. 149.3 CE podría haber amparado aquel efecto de desplazamiento aplicativo. Y, de hecho, múltiples han sido las propuestas doctrinales de identificar en el art. 149.3 CE un criterio nomodinámico de desplazamiento de la ley autonómica, a favor de la ley estatal. También el Tribunal Supremo, sobre todo en la última década, ha propugnado sin éxito la articulación del sistema normativo territorial mediante prevalencias aplicativas. Sin embargo, y por lógicas y bien fundadas que hayan sido estas propuestas doctrinales y judiciales, lo cierto es que la doctrina constitucional ha cegado por completo –y por ahora- esa vía.

c) En efecto, la jurisprudencia constitucional ha negado que, en caso de conflicto o concurrencia aplicativa entre una ley estatal y otra autonómica, el art. 149.3 CE exija, o siquiera ampare, la aplicación de la ley estatal, desplazando la aplicación de la ley autonómica. El Tribunal Constitucional, en una doctrina que en puridad está dirigida sólo a los jueces, ha prohibido el simple desplazamiento aplicativo de la ley autonómica, fundado en el art. 149.3 CE. Esto es, la cláusula constitucional de prevalencia ni impone ni permite la solución de la antinomia mediante la simple y directa aplicación preferente de la ley estatal. No es sólo, a decir del Tribunal Constitucional, que el art. 149.3 CE no imponga per se, en casos de conflicto, la aplicación de la norma estatal. La doctrina constitucional es aún más contundente: proscribe la solución de las antinomias por la simple invocación del art. 149.3 CE. Porque el Tribunal Constitucional considera que toda antinomia entre dos leyes con distinta fuente de producción expresa es, en realidad, un problema constitucional de competencias; y como tal, la controversia sólo puede resolverla el Tribunal Constitucional. En palabras del propio Tribunal: “La depuración del ordenamiento legal, vigente la Constitución, corresponde de forma exclusiva al Tribunal Constitucional, que tiene la competencia y la jurisdicción para declarar, con eficacia erga omnes, la inconstitucionalidad de las leyes, tanto más cuanto en un sistema democrático la ley es expresión de la voluntad popular (…)”. Ya he dicho que, en puridad, esta doctrina constitucional está dirigida a los jueces (no a la Administración). Pues lo que propiamente ordena el Tribunal Constitucional es que los jueces no resuelvan las contradicciones entre leyes mediante juicios aplicativos de prevalencia. Les obliga a abordar las antinomias como problemas competenciales de constitucionalidad de las leyes en conflicto, que han de resolverse siempre y en exclusiva por el Tribunal Constitucional (previo planteamiento de la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad por el juez). De esta manera, el Tribunal Constitucional se asegura la exclusividad en el enjuiciamiento de las leyes. Esta doctrina, cuyo verdadero objetivo es afirmar el poder exclusivo del Tribunal Constitucional para decidir la inaplicación de una norma con rango de ley (estatal o autonómica), se articula a través del mandato y derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE). Este anclaje argumental expresa con claridad que la doctrina constitucional se dirige primariamente al juez (pues sólo el poder judicial es el destinatario natural del art. 24.1 CE). Lo que enuncia el Tribunal Constitucional es la articulación de los ordenamientos territoriales mediante criterios competenciales -definidos en el bloque de la constitucionalidad-  y no mediante criterios de eficacia (aplicabilidad). Siendo así que el juicio de constitucionalidad competencial de las leyes está estrictamente reservado al Tribunal Constitucional, mientras que los juicios de aplicabilidad (o de identificación de la norma aplicable) corresponden a cualquier órgano judicial, bajo el principio non liquet. Esta articulación, pese a las grandes dificultades prácticas que genera, es congruente con la construcción del orden territorial mediante la distribución exhaustiva de materias competenciales (entre el Estado y las comunidades autónomas) y no mediante cláusulas competenciales abiertas o genéricas que, al generar concurrencias normativas de forma natural, se complementan con una cláusula de prevalencia aplicativa de las leyes de la entidad política central o federal. Tal es claramente el caso de la preemption norteamericana (conforme al artículo VI.2 de la Constitución de los Estados Unidos de América) o, salvando las distancias, de la prevalencia del Derecho europeo, elaborada por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia a partir de la sentencia Costa c. Enel en 1964.

d) La prohibición de solucionar los conflictos territoriales de leyes mediante el art. 149.3 CE, si bien dirigida inicialmente a los jueces, bajo el reproche de que la simple inaplicación de una ley autonómica (por contradecir una ley estatal, incluso básica y posterior a la ley autonómica) es un grave defecto de tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) hay que extenderla también a la Administración. Porque, tal y como se ha explicado, aquella doctrina constitucional niega con contundencia toda virtualidad de la cláusula de prevalencia (art. 149.3 CE) para ordenar el sistema de fuentes. Precisamente porque el orden constitucional se estructura sobre criterios constitucionales de competencia, y no sobre criterios de aplicabilidad. En consecuencia, si bien el Tribunal Constitucional sólo ha prohibido expresamente que los jueces invoquen el art. 149.3 CE para inaplicar una ley (autonómica), las razones de fondo que llevan a esta prohibición son necesariamente extendibles a la Administración. Porque si la articulación constitucional de los ordenamientos territoriales no descansa sobre criterios de eficacia (aplicables por cualquier órgano estatal) sino sobre criterios constitucionales de competencia reservados al Tribunal Constitucional, tampoco la Administración puede invocar el art. 149.3 CE para inaplicar una ley autonómica. En otros términos: la proscripción del art. 149.3 CE para justificar la inaplicación de una ley autonómica (cuando entra en conflicto con una ley estatal) es, en la jurisprudencia constitucional, una cuestión estructural del orden jurídico territorial, no un problema de articulación de poderes entre los jueces y el Tribunal Constitucional. De ahí su necesaria aplicación a la Administración pública.

Conforme a lo expuesto, cuando la Administración se halla ante dos leyes contradictorias, una estatal y otra autonómica, no puede invocar el art. 149.3 CE para inaplicar la ley autonómica. El resultado es, entonces, que la Constitución no ofrece un criterio nomodinámico único, formal y expreso, para resolver las antinomias. De esta manera, cuando la DT 2ª LRSAL directamente traslada las competencias municipales sobre servicios sociales a las comunidades autónomas, frente al tenor literal de las leyes autonómicas de servicios sociales (que expresamente atribuyen a los municipios competencias sobre servicios sociales primarios, generales o comunitarios), estamos ante una antinomia para la que el art. 149.3 CE es absolutamente inerme. Lo mismo se puede decir, por mucho que resulte sorprendente, de la nueva previsión legal (nueva DA 16ª.1 LBRL) de que la Junta de Gobierno Local, en determinados supuestos, llegue a aprobar el presupuesto municipal. Esta norma entra en conflicto directo con aquellas otras normas que, en desarrollo de la anterior norma básica estatal, atribuyen al pleno, sin excepción, la aprobación del presupuesto municipal. Pues bien, conforme a la doctrina constitucional, tampoco este conflicto normativo, aun oponiendo una base estatal a una norma de desarrollo autonómica, puede solucionarse con la simple invocación del art. 149.3 CE (y, por tanto, con la inaplicación de la norma autonómica). Simplemente, porque el Tribunal Constitucional, al afirmar la vertebración del ordenamiento jurídico mediante criterios constitucionales de competencia, y proclamar su poder exclusivo para enjuiciar la conformidad constitucional de las normas con rango de ley, ha cegado por completo la cláusula de prevalencia del art. 149.3 CE (incluso cuando en los conflictos entre normas básicas y normas autonómicas de desarrollo, que expresamente el Tribunal Constitucional articula como un conflicto competencial).

De cuanto antecede resulta que un ayuntamiento no puede invocar el art. 149.3 CE para inaplicar una ley autonómica que entra en contradicción con la nueva LRSAL. Y sin embargo, todo órgano local lógicamente tiene que tomar decisiones en supuestos de hecho regulados con soluciones legales contradictorias (una estatal y otra autonómica). Varias son las pautas de actuación en tal situación.

La primera opción, no siempre posible, consiste en la interpretación de las normas en conflicto, de tal manera que se evite su colisión. Bien mediante una comprensión estricta del supuesto de hecho normativo; bien buscando la compatibilidad de las consecuencias jurídicas de la norma. Así, se evita la antinomia entre el nuevo art. 13 LBRL y las leyes autonómicas de régimen local si se interpreta que en la actualidad existen dos procedimientos diferenciados de fusión municipal: el regulado en las leyes autonómicas, y el ahora regulado por el art. 13 LBRL. Ya he sostenido en otro lugar que es cuestionable la propia constitucionalidad del nuevo procedimiento estatal de fusiones. Pero, en lo que ahora importa, ese problema constitucional de fondo no determina problemas actuales de aplicabilidad, siempre que se interpreten ambas regulaciones (la estatal y la autonómica) como paralelas y compatibles. Lo mismo se podría decir en relación con las oficinas municipales de consumo. Supuestamente, la supresión de la materia “protección de los consumidores” del listado de materias de necesaria competencia local (art. 25.2 LBRL) habría supuesto la eliminación de esa competencia municipal. Y esto entra en contradicción patente con las leyes autonómicas que expresamente atribuyen esa competencia a los municipios. Esta antinomia aparente puede ser disuelta si se interpreta que, en puridad, el nuevo art. 25.2 LBRL no ha suprimido competencias municipales propias (simplemente, porque la ley estatal carece de tal poder en materias sectoriales autonómicas) sino que simplemente ya no obliga a que todas las leyes autonómicas asignen alguna competencia a los municipios en las materias del art. 25.2 LBRL. Esta interpretación, que a mi juicio es la única posible en términos constitucionales, diluye la aparente antinomia entre el nuevo art. 25.2 LBRL y las leyes autonómicas de protección de los consumidores.

Allí donde no sea posible la reducción lógica de la antinomia, mediante la interpretación razonable de las normas en conflicto, cada Administración local tendrá que aplicar una u otra de las leyes en conflicto. Esta opción no podrá hacerse al abrigo del art. 149.3 CE, por lo ya dicho. Lo cual supone que el órgano local no puede, sin más, inaplicar la ley autonómica para aplicar la LRSAL. El resto del ordenamiento jurídico tampoco puede ofrecer un criterio formal para guiar la opción aplicativa de la Administración. Un estatuto de autonomía, en la medida en que no puede definir el poder del Estado, sino sólo el poder de cada comunidad autónoma, no puede tener criterios de preferencia aplicativa de las leyes estatales o autonómicas. Tampoco una ley estatal puede contener esos criterios formales, pues en tal caso estaría definiendo el poder autonómico y con ello ocupando una posición propia del poder constituyente, lo que claramente le está vedado a la ley estatal. Tenemos, entonces, que la opción aplicativa de cada órgano administrativo local carece de criterios formales. En consecuencia, cada órgano administrativo deberá, en cada caso concreto, adoptar una decisión aplicativa jurídicamente sostenible. Y bien, para esta “sostenibilidad” jurídica hay que atender a los criterios materiales de la Constitución. Esto es, así como la Constitución no contiene una preferencia aplicativa de las leyes estatales o autonómicas (según la doctrina constitucional ya comentada) sí contiene criterios materiales que dotan de razonabilidad o sostenibilidad a las opciones aplicativas que, en cada caso, adopte el órgano administrativo. Así:

a) El art. 137 CE enuncia, como verdadero principio jurídico, la autonomía local. Es obvio que tal principio no contiene, per se, un criterio nomodinámico, que determine inmediatamente la aplicabilidad en cada caso de una ley estatal o autonómica. Pero tal principio de autonomía local, como mandato ponderativo, si es un argumento constitucional racional para que la Administración local opte, en caso de contradicción, bien por la ley estatal, bien por la ley autonómica. Ya defendí en otro lugar que el sistema normativo no se ordena sólo –aunque sí preferentemente- por criterios nomodinámicos formales. Y que precisamente un principio constitucional material, como el de autonomía local, también contribuye a articular el ordenamiento jurídico. Pues bien, precisamente en situaciones como las ahora consideradas, donde la Constitución carece de todo criterio aplicativo formal, el art. 137 CE ofrece un criterio material sobre el que apoyar la opción aplicativa de cada Administración local. Así, por ejemplo, en la medida en que las leyes autonómicas de servicios sociales atribuyen expresamente ciertas competencias a los municipios (sobre atención social primaria), y esta atribución entra en conflicto con la supresión de esas competencias por mor de la DT 2ª LRSAL, el ayuntamiento puede extraer del art. 137 CE un criterio aplicativo sostenible: la aplicación de aquella norma más acorde con la garantía constitucional de autonomía local, directamente garantizada por el art. 137 CE. Obviamente, esta opción no contiene juicio alguno de validez constitucional sobre la ley estatal que suprime la competencia municipal sobre servicios sociales. Es, más sencillamente, una opción aplicativa transitoria, a la espera de un posible juicio de validez competencial que corresponde en exclusiva al Tribunal Constitucional.

b) La Constitución, además del principio territorial de autonomía local, también contiene otros principios o bienes materiales, como la protección de los consumidores (art. 51 CE), o la protección de la salud (art. 43 CE). En caso de contradicción entre leyes estatales y autonómicas, aquellos principios constitucionales pueden guiar la opción aplicativa de cada Administración local. Así, por ejemplo, ante la supuesta supresión de la competencia municipal sobre protección de los consumidores, que contradice la atribución expresa de tal competencia en las leyes autonómicas, y en la medida en que tal antinomia no pueda ser eludida mediante la interpretación (como ya se ha sugerido más arriba) un ayuntamiento puede optar razonablemente por mantener, transitoriamente, sus oficinas de información a los consumidores.

La propuesta enunciada presenta, sin duda, dificultades en términos de seguridad jurídica. Pues hace recaer sobre cada Administración local la decisión sobre la norma aplicable en cada caso. Sin embargo, esta evidente dificultad es intrínseca a un sistema de distribución territorial del poder construido sobre criterios constitucionales de competencia y sobre la exclusividad del Tribunal Constitucional para valorar la adecuación de las leyes a esos criterios constitucionales. En todo caso, no conviene exagerar el verdadero alcance de la inseguridad jurídica a la que se ha hecho referencia.  Para el caso de que una Administración local opte por la inaplicación provisional de un precepto de la LRSAL, la Administración del Estado dispone de las facultades impugnatorias enunciadas en los arts. 65 y 66 LBRL. A partir de la impugnación ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa, la antinomia ha de canalizarse hacia una resolución definitiva, por medio de cuestión de inconstitucionalidad, ante el Tribunal Constitucional. En todo caso, si el Delegado del Gobierno en la comunidad autónoma considera que el desplazamiento aplicativo de un precepto de la LRSAL “atenta gravemente al interés general de España” puede –conforme al art. 67 LBRL- suspenderlo directamente y luego impugnarlo ante la jurisdicción contenciosa (donde se adoptará la decisión de mantenimiento o no de la suspensión gubernativa). En suma, el Estado dispone de instrumentos suficientes para evitar la consolidación de opciones locales legítimas de inaplicación provisional de preceptos de la LRSAL.