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Declaraciones municipales de soberanía y control judicial

El Tribunal Supremo ha dictado recientemente cuatro sentencias anulando varios acuerdos de ayuntamientos catalanes que, entre otras cosas, declaraban sus respectivos municipios “territorios catalanes libres y soberanos”. Resulta interesante analizar brevemente los motivos que han llevado al TS a anular estos acuerdos y poner en relación esta argumentación con el principio de autonomía local y con la jurisprudencia preexistente sobre la materia.

El asunto. Las sentencias a las que me refiero son las SSTS 448/2019 (cas. 4810/2017), 920/2019 (cas. 5075/2017), 937/2019 (cas. 352/2018) y 949/2019 (cas. 4889/2018), que han sido objeto de una única deliberación conjunta. En todas ellas se resuelven recursos de casación contra sentencias dictadas en apelación que, a su vez, resuelven sobre los recursos contencioso-administrativos presentados contra varios acuerdos del pleno de cada ayuntamiento. Estos Ayuntamientos son el de Sant Pere de Vilamajor, Caldes de Montbuí, Piera y Cercs. El contenido de estos acuerdos puede agruparse a grandes rasgos en las siguientes categorías:

  1. Declaración del municipio como “territorio catalán libre y soberano” y de la voluntad de los ciudadanos de que esa soberanía se ejerza en un Estado nuevo, libre y soberano.
  2. Declaración de vigencia provisional de la legalidad española hasta que se apruebe una nueva legislación catalana que la sustituya.
  3. Adhesión y muestra de apoyo a las entidades que actúan en favor de la independencia catalana, como la Asamblea Nacional Catalana.
  4. Instancia al Parlament de Cataluña para adoptar las medidas necesarias para la formación de un nuevo Estado catalán y la creación de instituciones propias (hacienda, banco nacional, etc.).
  5. Apelación al espíritu cívico de Europa para alcanzar una resolución democrática.

Los actos políticos. El Tribunal Superior de Justicia de Cataluña mantuvo en apelación la nulidad de los apartados (a) y (b) anteriores, por entender que tenían efectos jurídicos frente a terceros y eran contrarios a la Constitución. Sin embargo, consideró que el resto del contenido de los acuerdos tiene naturaleza de mera petición, cuya eficacia se agota en su destinatario, por lo que lo declaró válido. Todo ello en relación con la teoría sobre el control de los actos políticos.

Sin embargo, el TS alcanza una conclusión distinta. Comienza para ello recordando que todos los actos de las Administraciones Públicas están sujetos al control jurisdiccional: el art. 2 LJCA permite el control de los actos (también de carácter político) del Gobierno o los Consejos de Gobierno autonómicos que afecten a derechos fundamentales, sus elementos reglados o la determinación de indemnizaciones. De ello extrae dos consecuencias. La primera es que no puede alegarse la naturaleza política del acto como causa de inadmisibilidad, pues el tribunal debe comprobar materialmente si ésa es su naturaleza para, posteriormente y en su caso, enjuiciarlo. La segunda es que, en la medida en que el art. 2 LJCA no menciona a los entes locales, esto es un indicador de que no pueden adoptar acuerdos de orientación de su autogobierno con la misma facilidad.

Esta última afirmación está algo falta de una mayor justificación. Hay que recordar que a los ayuntamientos corresponde no sólo la administración del municipio, sino también su gobierno (art. 140 CE). Y que el pleno municipal cuenta con legitimación democrática directa. Desde este punto de vista, nada impide que el pleno no actúe sólo administrativa, sino también políticamente. El principio de autonomía local (arts. 137 y 140 CE) permite, a mi juicio, que los ayuntamientos adopten “acuerdos de orientación de autogobierno” (como los llama el TS) tan o más “fácilmente” que el Gobierno o los Consejos de Gobierno autonómicos (que además cuentan con legitimación democrática mediata). Así, la ausencia de los entes locales en el art. 2.a LJCA no debería interpretarse como una limitación de esta autonomía, ni de su capacidad de dirección política local. Todo ello sin perjuicio, por supuesto, de que tales actos políticos puedan ser controlados judicialmente en los términos del art. 2 LJCA.

La extensión del control judicial. También es interesante el análisis de si existe o no un espacio disponible para los poderes públicos en el que no puede haber control judicial. El TSJ afirmó que sí, basándose para ello en la STC 42/2014 (que resuelve la impugnación de la declaración de soberanía del Parlament de Cataluña de 23 de enero de 2013). Siguiendo al TC (en concreto, el FJ 2), el TSJ distingue entre el contenido que tiene efectos jurídicos frente a terceros y el que sólo consiste en una petición al destinatario, y considera que sólo el contenido con efectos jurídicos es susceptible de control (aquí “efectos jurídicos” va más allá del carácter vinculante) (este criterio fue confirmado por la STC 259/2015).

No obstante, el TS también rechaza esta posibilidad y afirma que no existe ningún espacio franco, libre o inmune para los poderes públicos. Rechaza que la doctrina del TC sea aplicable al caso, pues el FJ de la STC 42/2014 en el que se basa el TSJ analiza la admisibilidad del recurso, no el fondo. Por ello, el TS cita el FJ 4 de esa misma STC, donde se recuerda que el principio de legalidad conlleva la subordinación de toda decisión a la Constitución y al ordenamiento. Esto se reconduce en último término a la protección del principio democrático. Es aquí donde no hay espacio al margen del control judicial.

Aquí también merece la pena comentar este rechazo del TS a la relevancia del FJ 2 de la STC 42/2014. Se fundamenta en que ese FJ sólo se ocupa de la admisibilidad del recurso ante el TC. El mismo TS ya ha dicho que en el orden contencioso-administrativo no se discute la admisibilidad del recurso respecto de actos políticos. Hasta aquí, bien. La cuestión es que, a mi entender, no puede olvidarse lo que dice ese FJ 2 cuando el TS analiza el fondo de la cuestión, pues puede ser un criterio para distinguir los actos administrativos de los políticos. Aunque el TS no deba hacer este deslinde en fase de admisión, sí debe hacerlo posteriormente. Pero en este caso, el TS nunca llega a hacer esta separación.

Plenos y declaraciones institucionales. Esta entrada ya es demasiado larga como para poder entrar en detalle en esta cuestión, pero sí merece la pena recordar que ha habido otras ocasiones en las que el TC y el TS han admitido la posibilidad de que los plenos municipales hagan declaraciones sobre cuestiones que no tienen efectos jurídicos. Es el caso de la declaración como persona non grata de la que se ocupa la STC 185/1989. El TC entendió entonces que ésa era la forma de la Corporación de mostrar su desagrado con una determinada persona, admisible desde el punto de vista constitucional porque no afectaba a su derecho fundamental al honor y traía causa de una controversia de interés para el municipio. Posteriormente, sin embargo, la STS de 24 de noviembre de 2003 (cas. 7786/2000) rechazó que existiera habilitación legal para que los municipios hagan este tipo de declaraciones. Por su parte, la STS de 23 de abril de 2008 (cas. 10444/2003) sí admitió una declaración de un municipio vasco que no producía efectos prácticos y directos y carecía de un contenido administrativo relevante.

El TS, en las sentencias que aquí se comentan, rechaza que las declaraciones impugnadas respondan a algún interés de los vecinos y que exista alguna competencia municipal que les pueda servir de base, lo que conlleva su nulidad. Resulta difícil saber qué es y no es de interés municipal en casos como éste. ¿Merecería la misma opinión una declaración del Pleno del Ayuntamiento de Santa Cruz de la Palma solidarizándose con los habitantes de la isla de Borneo por los recientes incendios e instando al Gobierno y a la ONU a aliviar, en lo posible, su situación? No parece que en ese caso haya más interés municipal, pero tampoco que tal declaración deba considerarse nula de pleno derecho. Lo mismo sucede desde la perspectiva de las competencias municipales.

Cuestión distinta es, como argumenta el TS a mayor abundamiento, que las declaraciones de soberanía impugnadas atenten contra los principios de lealtad institucional (art. 55 LBRL) y de objetividad (art. 6.1 LBRL), al asumir posturas abiertamente contrarias a la Constitución. Éstas sí pueden ser razones que permitan anular declaraciones como éstas, pero, como se ha visto, sólo en la medida en que sean controlables (si se consideran elementos reglados de los acuerdos). No toda declaración política de un ayuntamiento debe poder ser anulada por los tribunales, si no reúne los requisitos del art. 2.a LJCA. Ya se trate de una apelación al Gobierno para ayudar a Borneo o al Parlament de Cataluña para formar un nuevo Estado. El efecto es el mismo: netamente político.

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