Desde su nacimiento con la Constitución de Cádiz de 1812 y el Real Decreto de 30 de noviembre de 1833, impulsado por Francisco Javier de Burgos y del Olmo —que dividió, con carácter provisional, el territorio nacional en 49 provincias o circunscripciones administrativas, posteriormente, en 1927, se convirtieron en 50, al dividirse Canarias en las dos provincias actuales; número que mantiene el artículo 25 TRRL, para facilitar la gestión de los asuntos públicos—, la provincia ha desempeñado distintas funciones, ha participado en la gestión de los asuntos públicos y en la prestación de los servicios,  ha adquirido un importante arraigo en nuestra sociedad pero nunca se le ha perdonado, mas bien se le acusa siempre, de haber sido la pieza fundamental de la organización territorial de un Estado unitario, centralizado y uniforme. De ahí que en el debate sobre la institución provincial aparezca, casi siempre, la cuestión de la estructura política del Estado.

Hace algunos años se calificaba a la provincia como probablemente la creación más original de nuestro Derecho Administrativo y la pieza clave del régimen local. Sin embargo la nueva planta territorial que estableció la Constitución de 1978, donde la provincia asume diferentes funciones y caracteres —es, de una parte, un tipo de entidad local; de otra, una circunscripción en el sistema electoral; pero, y también, es una división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado; e incluso una entidad dotada de iniciativa en el proceso de creación de las Comunidades Autónomas— junto a la ausencia de debate constitucional sobre los perfiles modernos del gobierno local en general y de la provincia en particular, motivado por el protagonismo estelar de las Comunidades Autónomas, reabriría el viejo debate sobre la naturaleza y ser de la provincia y su vigencia jurídico política, que arranca desde la propia división provincial de España, en los términos y con los tópicos de siempre que nada aportan a la delimitación de la institución provincial, sino que la confunden y desdibujan.

El debate sobre la provincia en la actualidad gira entorno a la organización del segundo nivel del Gobierno Local. Es decir, se centra en la organización de la intermunicipalidad. Por definición el primer nivel de gobierno local es el municipal. El municipio es el lugar de la verdadera vida, el retrato viviente y trepidante de cualquier sociedad humana; y su territorio, la calle, el lugar de la igualdad por excelencia, que no limita ninguna frontera, pero donde se evidencian, como en ninguna otra parte, las desigualdades más llamativas, y más dolorosas.

El artículo 137 de la Constitución reconoce autonomía a municipios y provincias configurándolos como división territorial del Estado. Este reconocimiento no supone una simple garantía de existencia, implica una solemne declaración de su carácter autónomo como expresión del pluralismo político y manifestación del principio democrático, pero la mayor parte de nuestros municipios no puede desempeñar con mínima eficacia las competencias que les reconocen las leyes. Las políticas sectoriales del Estado y de las Comunidades Autónomas necesitan la articulación del mundo local porque, de lo contrario, la fragmentación municipal esteriliza las economías de escala que puedan surgir de la visión de conjunto que la función coordinadora aporta. Entre el municipio y la comunidad autónoma debe intercalarse una instancia para que los intereses intermunicipales queden fijados en el ámbito local, de lo contrario una buena parte de las competencias municipales, saltan a la comunidad autónoma. No todo lo supralocal es autonómico, puede ser intermunicipal (ZAFRA VICTOR, 2008).

Para garantizar la autonomía municipal, la Constitución garantiza también la autonomía provincial y lo hace coherentemente, como agrupación de municipios, de ahí el diferente tratamiento que dispensa a ambas instituciones.

Las provincias no son instituciones ajenas a los municipios. Precisamente el que estén integradas por alcaldes y concejales está en consonancia con sus competencias funcionales y su carácter instrumental. En otras palabras, sin autonomía provincial no hay autonomía municipal. Si se fortalece la autonomía provincial se fortalece la autonomía municipal.

La singularidad institucional de la provincia, en cuanto entidad local constitucionalmente garantizada, es fijar en al ámbito local las competencias municipales que, por la naturaleza de la materia o por la baja capacidad de gestión de los municipios, el principio de subsidiariedad llevaría al nivel autonómico. La provincia, titular de competencias funcionales de cooperación y asistencia, juega un papel clave en la efectividad del principio de subsidiariedad, con una consecuencia decisiva en la distribución de competencias entre las comunidades autónomas y los gobiernos locales: no todo lo supramunicipal es autonómico, puede seguir siendo local si interviene la provincia.

La provincia es agrupación de municipios que constituye una prolongación de lo local en una escala territorial mas amplia (PAREJO ALFONSO, 2017), pero para cumplir su función requiere de una reforma institucional clara y precisa que se encuentra lejos de vislumbrar.

La provincia requiere racionalización, transparencia, eficacia y eficiencia. Su reforma debería enmarcarse en la reforma de la planta local e ir acompañada de un modelo preciso de las funciones de los entes locales intermedios.

Las diputaciones provinciales tuvieron cierto protagonismo en la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración (LRSAL), un intento de reforzamiento institucional y competencial que se ha difuminado en su aplicación práctica. Pero, la atomización de la nuestra planta local sigue exigiendo fortalecer la intermunicipalidad para construir un efectivo marco de la relaciones institucionales entre el sistema político autonómico y local. Y la provincia es la única entidad que puede garantizar el equilibrio intermunicipal.

Las diputaciones provinciales tienen que ser repensadas para fortalecer su posición institucional y cumplir con las funciones y competencias que el modelo de gobierno local exige; puesto que, mientras siga perviviendo una planta local atomizada, la necesidad objetiva de esas instituciones es inevitable, porque lo importante es la función que están llamadas a desempeñar.

La provincia y su diputación debe enraizarse democráticamente en los municipios y sus vecinos y tiene que adoptar un modelo claro de gestión de políticas públicas (RIVERO YSERN, 2013). Y es necesario superar el sistema de elección indirecta de las diputaciones —que produce alejamiento y desconocimiento de los miembros que la integran  por parte de los ciudadanos— que pivota sobre los partidos políticos y no sobre los ciudadanos (electores). Solo así la institución provincial será visible y hará posible el refrendo de la acción de gobierno de las instituciones provinciales.

Pero no parece que estemos en el camino de repensar nada relativo al mundo local.

Todo cuanto afecta al gobierno local: planta local, financiación municipal, autonomía municipal, intermunicipalidad, provincia, se encuentra sumergido en un silencio políticosorprendente ¡Quien sabe porqué!

Jesús Colás Tenas

Secretario General de la Diputación Provincial de Zaragoza

 

Deja un comentario

*