El impacto de la Covid-19 en las finanzas del Ayuntamiento de Barcelona está siendo especialmente doloroso porque cuando se aprobó el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, que declaró el estado de alarma, estábamos viviendo un momento dulce en relación con los ingresos y gastos. Durante el último mandato municipal (2015-2019) no se habían realizado más que modificaciones puntuales de las ordenanzas fiscales y ningún presupuesto se consiguió aprobar por la vía ordinaria. Antes del estado de alarma, todo apuntaba a que se podría abordar el mandato 2019-2023 con cierta tranquilidad. En efecto, el 20 de diciembre de 2019 se habían aprobado, por una amplia mayoría, unas ordenanzas fiscales que proveerían una recaudación adicional de 66 M€, a través de una actualización y/o incremento de diversos tributos municipales. El 24 de enero de 2020 se había aprobado el presupuesto municipal para 2020 con 33 votos a favor de los 41 miembros del Pleno municipal. Se trataba de un presupuesto expansivo, que alcanzó la cifra histórica de 3.033 M€, un 14,6% más que el presupuesto anterior, y que debía permitir realizar las inversiones y las políticas previstas para el desarrollo inclusivo, así como la lucha contra las desigualdades y el cambio climático. De repente, la Covid-19 convirtió en casi un espejismo el oasis donde creíamos estar.
Cuando se decretó el estado de alarma, toda la maquinaria política y administrativa volcó sus primeros esfuerzos en la lucha contra la pandemia y se comenzaron a tomar decisiones que también tuvieron su impacto presupuestario. Respecto a los gastos, se apoyó la gestión sanitaria, se construyeron espacios para las personas sin techo y se aumentó el reparto de comida a domicilio para personas vulnerables, entre otras actuaciones. A 30 de abril, estas actuaciones comportaban un gasto directo imputable a la Covid-19 de 13M€, cubierto con trasferencias de créditos.
Pocos días después de que el decreto de alarma entrara en vigor, el Ayuntamiento anunció que no se cobrarían ni la tasa de terrazas ni el precio público de recogida de residuos comerciales a los locales obligados a cerrar durante la alarma. En el caso de las terrazas, ante la imposibilidad de aprovechamiento del dominio público debido a causas no imputables al sujeto pasivo, se consideró aplicable el art. 26.3 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales. Por la recogida de residuos comerciales en Barcelona no se exige una tasa, sino un precio público. Y el Consell Tributari de Barcelona ha dictaminado que es posible no exigir dicho precio público cuando el servicio no es utilizado por parte del eventual usuario. Así, por ejemplo, en el Informe 147/16, de 26 de julio de 2016, afirmó: “Este precio público, además, como todo precio público, constituye la contraprestación pecuniaria que hay que satisfacer por el goce del servicio correspondiente; de manera que si el servicio no lo utiliza el eventual beneficiario, éste no ha de satisfacer el precio”. De este modo, el Ayuntamiento de Barcelona pudo evitarse la controversia surgida en los ayuntamientos que exigen tasas por el último servicio mencionado, donde algunas opiniones jurídicas niegan la posibilidad de que la tasa pueda dejar de cobrarse durante el período de alarma si el servicio público siguió prestándose, y ello a pesar de que las actividades económicas no hubieran tenido ocasión de hacer uso del mismo por hallarse cerradas de forma obligatoria.
En relación con los procedimientos tributarios de inspección, recaudación y otros, el Instituto Municipal de Hacienda de Barcelona (IMH) se acogió al marco normativo general estatal sobre la suspensión de plazos tributarios y la prescripción y caducidad. Pero el Ayuntamiento dio un paso más, tomando medidas propias encaminadas a dar mayor seguridad jurídica a la ciudadanía y a flexibilizar el cumplimiento de las obligaciones y deberes tributarios. Partiendo de la habilitación que el art. 13.l de la Carta Municipal de Barcelona (Ley 22/1998) atribuye al alcalde o alcaldesa para adoptar medidas necesarias y adecuadas en caso de catástrofe o infortunio público, de las que después se de cuenta al Pleno, se promulgó el Decreto de Alcaldía de Barcelona, de 26 de marzo de 2020, ratificado en el Pleno del 29 de abril siguiente. En este decreto, se prorrogaron hasta el 3 de julio los plazos de pago de autoliquidaciones y liquidaciones de tributos municipales en periodo voluntario de pago y deudas en periodo ejecutivo, con fecha de vencimiento posterior al 18 de marzo; se modificó el calendario fiscal para el año 2020, fijando el 3 de julio como fecha general para el pago de tributos que debían haberse pagado con anterioridad; y, por último, se autorizó la posibilidad de fraccionar el IAE, el precio público de recogida de residuos y la tasa de utilización privativa de la vía pública en fracciones mensuales sin intereses, como máximo hasta el mes de septiembre del 2021.
Finalmente, se adoptaron también medidas organizativas. Se ha creado ex novo la Oficina tributaria de atención y asesoramiento fiscal para la ciudadanía y empresas como un instrumento no presencial para dar respuesta a las dudas de la ciudadanía y empresas, facilitar las gestiones en materia tributaria y realizar planes personalizados de aplazamientos y/o fraccionamientos de pago. Hasta el 14 de mayo, de las 1.382 consultas que había recibido dicha Oficina por correo electrónico, 1.316 habían recibido respuesta.
Consecuencia en parte de las medidas descritas, pero principalmente por la parada de la actividad inmobiliaria, de las transacciones, de la movilidad urbana y de casi toda la actividad económica y comercial, la previsión de ingresos por IIVTNU, ICIO, tasa por aparcamiento regulado o multas, ha descendido de forma significativa en los dos primeros meses del período de alarma y no se prevé su recuperación en 2020. Además, sin la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado ha decaído una parte importante de los ingresos que debían proceder del Estado por la vía de la cesión de impuestos y del Fondo Complementario de Financiación. Por último, tampoco se podrá comenzar a aplicar en julio de 2020, como estaba previsto, un nuevo recurso contemplado en el presupuesto municipal: el recargo municipal sobre el impuesto sobre las estancias en establecimientos turísticos. Aunque la Ley de medidas de acompañamiento a los Presupuestos de la Generalitat de Catalunya (Ley 5/2020, de 29 de abril), ha permitido que el Ayuntamiento de Barcelona establezca por ordenanza fiscal un recargo sobre las tarifas de la mal denominada “tasa turística”, la situación por la que está pasando el sector turístico apunta a que la previsión caerá en saco roto. La cuantificación del conjunto de todas las caídas de ingresos descritas asciende 243,0 M€, un 8% de los 3.033 M€ del presupuesto aprobado hace apenas cuatro meses.
Pero, como ya se ha apuntado, debido a la Covid-19 se están produciendo gastos extraordinarios, gastos no previstos en el momento de la aprobación de presupuesto. Por supuesto, nos referimos a los que directamente están vinculados a la pandemia sanitaria, pero también a otros que derivan, por ejemplo, de mantener en funcionamiento el transporte público con muy pocos usuarios o del refuerzo que se ha tenido que realizar en recursos informáticos para conseguir mantener en funcionamiento muchos servicios municipales a través del teletrabajo. Esta factura, a mediados de mayo, ya asciende a 67,6 M€.
La consecuencia de todo lo expuesto es que, durante los dos primeros meses del período de alarma, el presupuesto aprobado el 24 de enero está ya desfasado en 310,6 M€. Una situación muy preocupante porque todas las previsiones indican que se avecina una crisis social y económica de dimensiones desconocidas. El gobierno de Barcelona ha decidido abordar esta crisis mediante el denominado “Pacte per Barcelona”. Se trata de un acuerdo que cuenta, por una parte, con una mesa de concertación social con los representantes de la ciudadanía y los sectores económicos. Y, por otra parte, con un acuerdo político con todos los grupos políticos que integran el consistorio que pretende abarcar una modificación presupuestaria del presupuesto del 2020, así como un acuerdo para las ordenanzas fiscales y los presupuestos de 2021.
Como es obvio, en momentos tan complicados para la ciudadanía y la actividad económica no se contempla un incremento de los tributos municipales. Se están repriorizando inversiones y gasto corriente, pero esto no bastará para responder a las necesidades ineludibles que ya se están planteando ante todos los gobiernos municipales.
El corolario de lo que acabamos de exponer es evidente: ante una situación tan extraordinaria como la ocasionada por la Covid-19, resulta ineludible adoptar medidas extraordinarias en el ámbito de las finanzas públicas municipales. En primer lugar, cuesta pensar en un momento más adecuado para que el Estado habilite un Fondo extraordinario para afrontar las consecuencias derivadas de la Covid-19, del estilo del Fondo no reembolsable de 16.000 M€ que el Gobierno español ha anunciado para las Comunidades Autónomas. Aunque también ahora es el momento de relajar en el ámbito local las normas europeas y españolas de disciplina presupuestaria, de replantear con una mirada responsable y generosa la regla del gasto, el destino del superávit y los remanentes de tesorería y, por qué no, de dejar en determinados casos abierta la vía del endeudamiento. Hay que tener en cuenta que Europa trabaja en dichas soluciones para ella misma y para los estados miembros.
Para el Ayuntamiento de Barcelona, que contaba a 31 de diciembre de 2019 con un remanente de tesorería de 160,5 M€ y una CNF o superávit de 64,7 M€, resulta muy difícil de entender y de explicar a la ciudadanía que, después de la aprobación de 2 reales decretos ley durante el estado de alarma para posibilitar mayor gasto local, solo pueda llegar a disponer de 13 M€ (el 20% del superávit). ¿Tiene alguna lógica que Barcelona no pueda disponer de sus propios ahorros, de los ahorros generados con las contribuciones de la ciudadanía?
Y, por último, en unos momentos donde todo hace prever que tardaremos años en recuperarnos de la crisis desencadenada por la pandemia, ¿por qué impedir que se acuda al endeudamiento? Hay que subrayar que el Ayuntamiento de Barcelona contaba a 31 de marzo de 2020 con una deuda viva 718 M€ (un 29% sobre los ingresos corrientes), cuando podría llegar a endeudarse hasta el 60% de deuda sobre los ingresos corrientes (serían 1.625 M€) y se situaría aún lejos del límite del 75%, a partir del cual se necesita autorización del órgano de tutela financiera para formalizar operaciones. Cerrar la puerta a que se traslade al futuro una parte de la factura de la Covid-19 sería un error grave.
El presente trabajo tiene su origen en la ponencia realizada en el seminario: “ENTIDADES LOCALES Y COVID-19: ESTADO DE ALARMA Y LO QUE VIENE DESPUÉS”, organizado por el IDLUAM, el 7 de mayo de 2020. Texto cerrado el 16 de mayo de 2020.
Montserrat Ballarín Espuña
Concejal de Hacienda del Ayuntamiento de Barcelona
Doctora en Derecho y Profesora titular de Derecho Financiero y Tributario de la UPF (en servicios especiales)