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El margen competencial de las entidades locales en el ámbito del empleo

Suele decirse que el principal potencial de las Administraciones Locales es que son la administración más próxima a los ciudadanos. Este rasgo es especialmente importante respecto de aquellas cuestiones o problemas que más preocupan a la ciudadanía. Entre estos, ocupa un lugar preponderante, sin lugar a dudas, el paro.

De acuerdo con el barómetro del CIS del mes de diciembre, el desempleo sigue siendo la principal preocupación para el 59,2% de los españoles, a gran distancia de las dos siguiente, la clase política (29,8%) y la corrupción (24,7%). Ésta es la lógica consecuencia de una crisis económica, la Gran Recesión, cuyos efectos se han dejado sentir especialmente en el mercado de trabajo y, con tal magnitud, que varios años después del inicio de la recuperación el desempleo sigue siendo uno de los principales retos de la sociedad española. Al margen de lo coyuntural, lo cierto es que las políticas de empleo se han situado como una materia principal para buena parte de los países de nuestro entorno.

¿En qué medida la proximidad a la ciudadanía impulsa el papel de las Entidades Locales en la gestión de las políticas de empleo?, ¿con qué margen competencial cuentan las Entidades Locales en la lucha contra el paro?

Lo cierto es que, a pesar del potencial que la Administración Local presenta en esta concreta área, no cuenta con atribución competencial expresa para la gestión de este tipo de políticas, siendo las grandes protagonistas el Estado y las Comunidades Autónomas (Valdés Dal-Ré, F. 2009). Este rol central se asienta dos tipos competenciales básicos (SSTC 33/1981 y 22/2014, entre otras). De una parte, el que tiene que ver con la legislación laboral y su ejecución por parte de las Comunidades Autónomas; de otra, el relacionado con la política económica, también compartida entre Estado y CCAA. Sea como fuere, no existe tampoco en los arts. 148 y 149 CE una mención expresa a las políticas de empleo, en buena medida porque en tiempos del constituyente el Derecho del empleo y las políticas de empleo no habían alcanzado la autonomía y sustantividad propia de que hoy gozan. Sin embargo, ello no ha sido óbice para que por la vía de la interpretación constitucional se haya ido avanzando en el deslinde competencial sobre la base de los dos mencionados elementos. Nótese que, del examen de la jurisprudencia constitucional, el TC parece tener en mente una política de empleo asentada sobre un pilar normativo o regulatorio (legislación laboral) y otro monetario o económico (el fomento del empleo). La elección de esta concreta opción no es baladí, pues refleja las dos formas principales de incidencia del Derecho en el mercado de trabajo, a través de la regulación de las condiciones de trabajo y mediante la actuación directa en la oferta y demanda de trabajo.

En este marco, como decíamos, no existe una atribución expresa de competencias a las entidades locales. La mención más precisa la encontramos en el art. 4 de la Ley de Empleo, que dispone que «las políticas de empleo, en su diseño y modelo de gestión, deberán tener en cuenta su dimensión local para ajustarlas a las necesidades del territorio, de manera que favorezcan y apoyen las iniciativas de generación de empleo en el ámbito local». Sin embargo, todo lo más, tal dimensión local se aseguraría a través de una mera garantía institucional cuando el mismo precepto establece que «los Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas serán los responsables de trasladar al marco del Sistema Nacional de Empleo la dimensión territorial de las políticas activas de empleo y de determinar, en su caso, la representación de las entidades locales en los órganos de participación institucional de ámbito autonómico». En efecto, parece que la dimensión local de las políticas de empleo ha de existir, pero se deja en manos de los servicios autonómicos de empleo el modo en que esto ocurrirá, determinando, «en su caso», la representación en los órganos de participación institucional y, del mismo modo, a través de mecanismos de colaboración que pudieran establecerse (art. 4 párrafo tercero). En suma, ninguna obligación impone la Ley de Empleo a las Comunidades Autónomas, al margen de la existencia misma de una dimensión local en las políticas de empleo y de apuntar que el papel de las Entidades Locales será menor, circunscribiéndose a la colaboración y cooperación.

En esta misma línea se va a mover la LRBL. Suprimido el art. 28 por el art. 1.11 de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre (que permitía a las Administraciones Locales la posibilidad de asumir actividades complementarias que pudieran estar comprendidas entre las competencias de otras administraciones), restan tres vías diferentes para que puedan asumir competencia en el ámbito del empleo (Vila Tierno, F. 2017):

En primer lugar, entre las competencias propias de las Entidades Locales, el art. 25.2 e) LBRL incluye, para los municipios, la evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social; mientras que el art. 36.1 d) atribuye a las diputaciones la competencia para la cooperación en el fomento del desarrollo económico y social, «de acuerdo con las competencias de las demás Administraciones Públicas en este ámbito». Sobre estas bases normativas, sería perfectamente posible justificar actuaciones en materia de empleo. Ahora bien, puesto que la reforma introducida por la Ley 27/2013 ha pretendido evitar solapamientos competenciales, parece difícil evitar que tales actuaciones invadan competencias ajenas que hayan encontrado el correspondiente desarrollo normativo.

De ahí, en segundo lugar, que quepa también la delegación competencial, expresamente recogidas en los arts. 27 y 37 LRBL (para los municipios y las diputaciones, respectivamente). Esta vía abre la posibilidad de que el Estado y, fundamentalmente, las Comunidades Autónomas cedan competencias que les son propias en materia de empleo para poner en marcha medidas concretas en el marco de actuación propio de la entidad local.

Por último, la vía más frecuente en la práctica es la contemplada en el art. 7.4 LBRL, que señala que  «las Entidades Locales solo podrán ejercer competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal, de acuerdo con los requerimientos de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra Administración Pública. A estos efectos, serán necesarios y vinculantes los informes previos de la Administración competente por razón de materia, en el que se señale la inexistencia de duplicidades, y de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera sobre la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias». La puesta en marcha de este mecanismo de control, que exige la obtención de ese doble plácet, no ha resultado positiva en la práctica, siendo frecuentemente criticado por suponer una carga burocrática excesiva, que pone en riesgo incluso la viabilidad de los programas que se pretenden aplicar cuando su solicitud o desarrollo están sometidos a plazos muy ajustados (Navarro, C., Egea, A., y Zagórski, P. 2018).

En suma, las Administraciones Locales vienen desarrollando importantes iniciativas en el ámbito de las políticas de empleo, bien a través de la colaboración con otras administraciones, bien motu proprio (García Ninet, J. I. y Barceló Fernández, J. 2017), a pesar de no contar con una atribución competencial expresa y, por tanto, al margen de un marco jurídico preciso. Por si todo esto fuera poco, la reforma introducida por la Ley 27/2013, más que clarificar el reparto competencial, ha venido a introducir una carga burocrática mayor que dificulta el desarrollo de programas. Es cierto que durante la crisis económica se produjeron situaciones de abuso y despilfarro que era preciso corregir, pero cabría preguntarse en qué medida esta norma a contribuido a tal fin y en qué modo se solventa el problema haciendo recaer el peso de las correcciones en la Administración más débil.

Entre tanto, siguen sin resolverse ni el problema del adecuado encaje competencial (y financiero) de las Entidades Locales, ni el de las políticas de empleo. Por lo que hace a este último, debiera tenerse en cuenta la especial trascendencia de las medidas que se aplican diariamente en el ámbito local y que afectan aquellas personas que se encuentran en especial situación de vulnerabilidad por sus especiales dificultades pare encontrar un puesto de trabajo. Además de lo anterior, si agrupáramos las distintas medidas y programas que integran las políticas de empleo en dos grandes bloques, intermediación y formación, no habría duda de que en ambas el ámbito local cuenta con un papel destacado. En el primer caso, porque la oferta y la demanda de empleo pueden hacerse confluir, además de a nivel europeo, nacional y autonómico, en los mercados locales de empleo. En el segundo, porque por más que la formación deba tener en cuenta las necesidades de esos otros mercados o niveles territoriales, hay elementos que siempre son comunes o que tienen que ver las propias aptitudes del trabajador desempleado, lo que hace al nivel local en especialmente idóneo para desarrollar actuaciones en el plano formativo.

Accede a los comentarios 4 Comentarios

  • Emilio Lista dice:

    Y el emprendimiento? Asunto al que Europa le viene dando mucha importancia y donde las AALL también intervienen sin marco competencial claro. Además, ha sido una fórmula recurrente para colectivos de difícil inserción que la han usado para autoemplearse.

  • Jose Martín dice:

    Lo que viene estando de moda en las entidades locales es una suerte de disfraz del empleo público, a través de todo tipo de artimañanas para justificar destinar dinero público a contratar a personal de forma encubierta, y así prescindir de los principios constitucionales mérito, capcidad e igualdad así como de los procedimientos legales de contratación. Becas para prácticas de formación; Convenios con el INEM para sacar gente del paro (sin ningún tipo de procedimiento que respete principios de igualdad) por 6 meses y luego a cobrar el paro de nuevo; Proyectos Sociales disfrazados de “interés social” para justificar subvencioens a ONG y Asociasiones varias para que contraten y paguen nóminas con dinero público, etc. Y ante ello nadie abre la boca porque te tachan de todo menos bonito … ni siquiera los tribunales se deciden a condenar por estas prácticas, se tragan siempre los arguemnetos pliticamente correcto de las Administraciones y sus politicos.

    • Daniel dice:

      En un Estado de Derecho deben existir mecanismos suficientes, tanto en la Administración, como en la Jurisdicción, para controlar ese tipo de desviaciones. En todo caso, no debe despreciarse la creación directa de empleo como mecanismo de política de empleo.

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