El Pleno: máximo órgano de gobierno de las entidades locales
Angel Zurita
Letrado del Ayuntamiento de Bilbao
Cada vez es más frecuente identificar el gobierno de las entidades locales con el Presidente y la Junta, sin tener en cuenta que el Pleno es su maximo órgano de gobierno. Esta concepción parlamentaria del gobierno local conduce a situaciones curiosas. Por ejemplo, al analizar los dos anteproyectos de ley que pretenden sustituir la Ley 30/92, de régimen jurídico de las Administraciones Publicas y el procedimiento administrativo común, donde se alude en varias ocasiones a los órganos de gobierno locales.
En este sentido, el artículo 155 del Anteproyecto de Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas dispone que el ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de la Nación, a los órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas de conformidad con lo establecido en sus respectivos Estatutos, y a los órganos de Gobierno Locales de acuerdo con lo previsto en la Constitución, los Estatutos de Autonomía y la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local.
Cuando dicho Anteproyecto atribuye el ejercicio de la potestad reglamentaria “a los órganos de Gobierno Locales”, en el caso del municipio, ¿a qué órganos se refiere?, ¿al Alcalde o a la Junta de Gobierno Local? Evidentemente que no, porque esta previsión no afecta a la competencia plenaria para aprobar el reglamento orgánico y las ordenanzas municipales. Y es que, aunque es un lugar común considerar al Pleno como mero órgano de control, residenciando el gobierno municipal en el Alcalde, en la Junta, en el equipo de gobierno o en la “mayoría del Pleno”, hay que tener en cuenta que el Pleno es el máximo órgano de gobierno de la corporación local. Es decir, el artículo 155 del Anteproyecto atribuye el ejercicio de la potestad reglamentaria al Pleno, como hasta ahora, definiéndolo como órgano de gobierno local, al igual que hacen otras normas que hay en nuestro ordenamiento, como vemos a continuación.
Así, el artículo 140 de la Constitución dispone que el gobierno y administración de los municipios corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales, de todos los Concejales, es decir, corresponde a los Plenos. Hay que notar que los Ayuntamientos son corporaciones de carácter representativo por mandato constitucional, no lo olvidemos, siendo el Pleno su máximo órgano de gobierno. Por mucho que se intente, es difícil encajar la estructura parlamentaria de gobierno en unas corporaciones de derecho público, de base territorial, y con personalidad jurídica única.
Por su parte, en virtud del artículo 3.2. de la Carta Europea de la Autonomía Local, el Pleno es la Asamblea o el Consejo, esto es, órganos integrados por miembros elegidos por sufragio libre, secreto, igual, directo y universal, que pueden disponer de órganos ejecutivos responsables ante ellos mismos, y que ejercen el derecho a la autonomía local, entendida como la capacidad efectiva de las entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes. Es decir, que el Pleno no solo controla, sino que ordena y gestiona. No puede reducirse el Pleno al mero control, porque es un órgano activo, con atribuciones más que relevantes.
En el mismo sentido se expresa el artículo 19.1 de la Ley de Bases de Régimen Local que identifica el Ayuntamiento con el Pleno, cuando señala que el Pleno está integrado por el Alcalde y los concejales, a diferencia del concejo abierto, donde no lo hay. En el régimen del concejo abierto, no hay Ayuntamiento, no hay Pleno, porque el gobierno y la administración municipal corresponde a un Alcalde y a una Asamblea vecinal de la que forman parte todos los electores.
La expresión de maximo órgano de gobierno para referirse al Pleno se utiliza en lo referente a los consorcios. Salvando las distancias, por razones obvias, porque, a diferencia de los municipios, los consorcios no tienen naturaleza jurídica de entidades territoriales, ni locales, ni sus miembros son de elección directa, pero el hecho es que se alude al Pleno o Asamblea General como maximo órgano de gobierno del consorcio. Por ejemplo el artículo 102.2 del Anteproyecto de Ley de Régimen Jurídico del sector público dedicado a su disolución, al unificar su régimen jurídico.
En cualquier caso, la consideración del Pleno como órgano de gobierno que realiza el artículo 155 del Anteproyecto de Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, así como también, entre otras, la disposición adicional segunda, no es nada nuevo en absoluto, ya que está también en la disposición adicional primera de la vigente Ley 30/92, dedicada a los órganos Colegiados de Gobierno, donde se cita expresamente tanto al Pleno como a la entonces Comisión de Gobierno de las entidades locales.