Sofía Simou

El Protocolo marco de actuación de la Comunidad de Madrid para episodios de alta contaminación (Decreto 140/2017, de 21 de noviembre): contenido y obligaciones municipales (Sofía Simou)

El Protocolo marco de actuación de la Comunidad de Madrid para episodios de alta contaminación (Decreto 140/2017, de 21 de noviembre): contenido y obligaciones municipales

 

Sofía Simou

Instituto de Derecho Local-UAM

El pasado 23 de noviembre se publicó en el BOCM el Protocolo marco de actuación durante episodios de alta contaminación por dióxido de nitrógeno en la Comunidad de Madrid aprobado por el Decreto 140/2017, de 21 de noviembre, del Consejo de Gobierno. El contenido del protocolo gira en torno a dos ejes. Por una parte, establece una serie de medidas que pondrá en marcha la Comunidad de Madrid, en casos de superación de los distintos tipos de umbrales de concentración del dióxido de nitrógeno en la atmósfera normativamente estipulados. Y, por otra parte, el documento dispone la obligación de todos los Ayuntamientos de la CAM que superen los 75.000 habitantes (Madrid, Alcalá de Henares, Alcobendas, Alcorcón, Fuenlabrada, Getafe, Leganés, Móstoles, Parla, Torrejón de Ardoz, Coslada, Las Rozas, Pozuelo de Alarcón, Rivas Vaciamadrid y San Sebastián de los Reyes) de aprobar, en el plazo de un año desde la publicación del Decreto, sus propios Protocolos de actuación municipal –en la línea del Protocolo vigente en la materia del Ayuntamiento de Madrid-.

Ahora bien, lejos de constituir un instrumento de verdadera índole preventiva o de un marco de previsibilidad y seguridad jurídica para dirigir la conducta ciudadana, el Decreto se limita, más bien, a enunciar algunos de los pasos a seguir en la CAM en los supuestos de episodios de contaminación aguda. Pero además, incluso en este aspecto, el texto normativo evita -excepcionando la medida de reducción de la velocidad que prevé para la circulación en algunas vías interurbanas- detallar las medidas específicas que se impondrán o tomarán en estos supuestos. Lo anterior se hace fácilmente ver si se procede a un estudio sintético del contenido de la norma.

El protocolo autonómico divide la región en 7 zonas y establece 3 niveles de actuación pública de intensidad gradual dependiendo de la agudeza del incidente de contaminación y las mediciones de concentración de la sustancia contaminante: a) información y preaviso, b) aviso y c) alerta.

Así, el primer nivel de “información y preaviso” se producirá cuando dos estaciones de una misma zona registren más de 180 microgramos por metro cúbico de dióxido de nitrógeno durante dos horas consecutivas. El segundo nivel de “aviso” se establecerá cuando dos estaciones de una misma zona registren más de 200 microgramos de dióxido de nitrógeno por metro cúbico durante dos horas consecutivas. Y, finalmente, el tercer nivel de “alerta” se activará cuando se superen los 400 microgramos de dióxido de nitrógeno por metro cúbico durante tres horas consecutivas en tres estaciones de la Zona 1 (Madrid ciudad); pero si se trata de la subzona 4 de Madrid bastará con que se detecte en dos estaciones de medición. En las zonas 2 a 7 (el resto de la Comunidad, excepto la capital), el nivel de “alerta” se establecerá cuando en una estación de medición de la calidad del aire se registren más de 400 microgramos de dióxido de nitrógeno por metro cúbico durante tres horas consecutivas.

Las medidas llevadas a cabo tanto a nivel autonómico como municipal para afrontar el episodio se desencadenarán en función del nivel de actuación que se declare en cada momento. La declaración de cada nivel de actuación conllevará, así, la activación de cierta tipología de medidas. Así, cuando el primer nivel, el de información y preaviso, lleve un día activado, las medidas por parte de la Comunidad de Madrid serán informativas (a través de redes sociales y medios de comunicación) y de promoción del transporte público, con las alternativas que establezca el Consorcio Regional de Transportes en colaboración con los Ayuntamientos que, además, podrán establecer otras medidas en los respectivos protocolos de actuación local. Cuando el primer nivel se mantenga activado durante dos días consecutivos o se cumpla un día entero en el nivel de aviso, a las medidas anteriores se sumará la limitación de velocidad a 90 km/h. en la M-40, M-45 y vías de acceso de alta capacidad de tráfico situadas en el interior de la M-45. Además, se limitará a 70 km/h en aquellos tramos de la red regional cuya velocidad habitual permitida sea mayor. En este escenario los protocolos de los ayuntamientos podrán establecer también restricciones al tráfico urbano en sus términos municipales. Cuando se supere durante dos días consecutivos el nivel de aviso, dado el carácter acumulativo de las medidas, a las adoptadas anteriormente se agregarán la mejora de la capacidad del transporte público y actuaciones regionales y municipales dirigidas a reducir las emisiones en los sectores productivos. Por ejemplo, se recomendará reducir el uso de calefacciones limitando la temperatura a 21 grados, se adoptarán medidas que faciliten la flexibilidad de horarios en las Administraciones públicas para evitar horas punta y se reducirán las obras públicas que generen contaminación.

Finalmente, cuando se cumpla un día completo con el nivel de alerta, además de las medidas anteriores se añadirá la limitación de la velocidad a 90 km/h en la M-50 (competencia estatal) y a 100 km/h en tramos de vías de gran capacidad en el exterior de dicha M-50 en las que habitualmente se permite una velocidad superior, como autovías y autopistas. Para este último caso, el Protocolo Marco de la Comunidad de Madrid contempla también recomendaciones al sector privado, como planes de movilidad y teletrabajo en empresas de más de 250 trabajadores y medidas para la reducción de emisiones.

Como se observa una vez expuestos los principales escenarios y medidas vinculadas a cada nivel de actuación (informativas, de promoción del transporte público, de limitación de la velocidad, de naturaleza de recomendación, etc.), el texto, aunque impone la obligación de la adopción municipal de protocolos de actuación, por lo demás, no contiene obligaciones estrictamente concretizadas ni siquiera en la parte que enuncia las medidas autonómicas. Podría sostenerse que, en gran parte, el Protocolo tiene el carácter de un código de buenas prácticas o de meras intenciones (por ejemplo, en cuanto contempla recomendaciones para el sector privado y el teletrabajo o la mejora de la capacidad del transporte público sin concretar el modo de su realización). En este sentido, se hace evidente la falta de reflejar en el texto una política territorial sistemática de movilidad y crecimiento urbano sostenible capaz de afrontar problemas como la contaminación atmosférica por el dióxido de nitrógeno o la aceleración del cambio climático. Cualquiera puede intuir que la forma jurídico-política de luchar de forma integrada contra estos fenómenos no puede reducirse a textos normativos singulares cuyo objetivo exclusivo se reduce a la paliación de los efectos nocivos de incidentes puntuales de contaminación. Y, aunque por el momento no se hayan establecido de manera eficaz y suficiente medidas y soluciones consensuadas y orientadas a largo plazo hacía esta dirección, este texto debería haber sido lo suficientemente concreto, para que, siempre en el margen de las competencias autonómicas en las materias que afecta, se propulsara de forma contundente la ejecución conjunta de medidas contra el deterioro atmosférico (entre los actores que intervienen en estos procesos –CAM, Ayuntamientos, Consorcio Regional de Transportes, etc.-).

Por otra parte, y en cuanto a la determinación del espacio jurídico-administrativo municipal en la materia que ordena el Decreto debe ponerse de manifiesto el carácter abierto y flexible del mismo. Aparte de la obligación dirigida a los Ayuntamientos de más de 75.000 habitantes de la CAM de establecer protocolos propios de actuación en supuestos de alta contaminación, la estipulación autonómica de las medidas locales de posible materialización por los Ayuntamientos es más bien de carácter indicativo o de naturaleza de recomendación. Esto significa que el texto deja en manos de estos últimos la concretización del contenido específico de las medidas a adoptar y del establecimiento de las posibles excepciones a la prohibición, por ejemplo, de la circulación de vehículos. Ahora bien, en este aspecto, debe advertirse que el texto autonómico es bastante respetuoso con el principio de autonomía local constitucionalmente garantizada y las competencias que deben ser atribuidas por la legislación sectorial –estatal o autonómica- en materia de movilidad, circulación, transporte urbano y medio ambiente urbano (art. 25.2 LBRL) a los gobiernos locales.

Aún así, es llamativo que dentro de las medidas que se recomiendan a los municipios para su incorporación a los futuros protocolos municipales de actuación, se incluya como medida “la implantación de sistemáticas para el control de los vehículos más contaminantes” (Anexo II). Conforme al texto, “los Ayuntamientos incrementarán el número de controles relacionados con las emisiones de contaminantes a los vehículos y se realizarán controles más exhaustivos para evitar la circulación de vehículos que generen elevada contaminación”. Sin embargo, en este aspecto los agentes municipales de control solamente pueden verificar el cumplimiento de los niveles de emisión de los vehículos que se reflejan en los documentos de la Inspección Técnica de Vehículos (ITV) y el dióxido de nitrógeno no es una de las sustancias reguladas. Por lo tanto, y mientras no haya una norma que regule estas emisiones a nivel autonómico o estatal, el municipio no puede aplicar de forma efectiva esta medida aunque quedara estipulada en los protocolos municipales.

De otro lado, cabe recordar que esta norma en cuanto a los distintos umbrales que establece funciona como regla de minimis. Esto significa que los municipios podrán ser más restrictivos en las medidas establecidas por la Comunidad de Madrid, si así lo determinan en sus protocolos y siempre para proporcionar un nivel de protección ambiental más elevado.

Dicho lo anterior, también es cierto que la nueva obligación dirigida a los municipios de elaborar protocolos de actuación en los supuestos de alta contaminación es una buena oportunidad para que estos últimos repiensen sus propias estrategias municipales de sostenibilidad. Dichos protocolos de actuación podrían llegar a incorporarse a otros instrumentos más integrales, medidos y holísticos que no aspiren solamente a la solución puntual de problemas de estas características. Por el contrario, deberían formar parte de herramientas político-jurídicas que reflejen verdaderos esfuerzos de planificación sostenible de los territorios municipales con medidas dirigidas a la minimización de los efectos dañinos que producen tanto los sectores regulados de la actividad humana (industria) como los sectores difusos (edificación, transporte, etc.).

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