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El surgimiento tímido del denominado Derecho local del cambio climático: competencias, fundamentos y límites

By 11 septiembre, 2019 One Comment

El cambio climático es, indudablemente, uno de los mayores retosy problemas colectivosde naturaleza glocal que afronta la sociedad moderna en la era tecnológica. Las cuestiones que versan tanto sobre su aceleración -que ya con certeza científica se considera humanamente inducida- como sus impactos se han elevado a objeto de tratamiento diario por los medios de comunicación y, en algunos casos, a objetivos prioritarios de las agendas políticasde los distintos niveles de gobierno (internacional, europeo, estatal, autonómico y local). La creciente trascendencia de esta problemática se exterioriza de diversas formas con la finalidad, entre otras, de activar y consolidar la conciencia social y política en la materia. Basta con hacer referencia a algunas de ellas: huelgas de estudiantes, manifestaciones cívicas, movilizaciones constantes de organizaciones no gubernamentales, elaboración de documentales y obras de arte, paneles publicitarios, conversaciones cotidianas, talleres y cursos, programas de formación, proyectos de investigación, acuerdos internacionales.

La falta, sin embargo, en la actualidad de respuestas jurídico-públicas sólidas, coordinadas, sistemáticas e inmediatas, así como la fragmentación en su normativización y carácter eminentemente programático y principial del tratamiento jurídico del fenómeno ha empezado a dar lugar en el mundo a lo que se ha denominado como litigación climática. Los juicios paradigmáticos celebrados en varios países del mundo como el caso Urgenda, el caso Leghari, el caso Natur og Ungdom y Greenpeace Norden v. Gobierno de Noruegay otros pendientes de resolución constituyen un elemento que muestra cómo la protección y adaptación climáticas se están convirtiendo en verdaderos intereses jurídicoscuya tutela pública, bajo ciertas condiciones –aunque todavía restrictivamente interpretadas- puede ser exigible judicialmente.

En el marco de la nueva realidad física de aceleración del proceso natural del cambio climático, las ciudades se catalogan entre los lugares en los que más se ubican los focos de emisión de gases de efecto invernadero por la concentración poblacional, así como entre los que están más propensos a sufrir sus impactos con la inminente necesidad de adaptarse a ellos. Como consecuencia natural de lo anterior, la lucha efectiva contra el cambio climático se ha convertido en una materia de naturaleza, entre otros, político-jurídica local (véase, también, Agenda 2030). En este sentido, los gobiernos locales en sus tres posiciones elementales (como reguladores–normativos y de control-, agentes económicos activos en el mercado –prestadores de servicios, contratantes, gestores del patrimonio propio y operadores en el contexto de la iniciativa pública económica local- y promotores de políticas públicas –incentivando o desincentivando ciertas actuaciones-) deberían gozar de un espacio de actuación suficiente que les permita diseñar y juridificar políticas propias de cambio climático tanto de mitigación como de adaptación.

La posición político-jurídica de los gobiernos locales en la lucha climática se observa en dos planos–uno vertical y otro horizontal-. El análisis de la posición de los gobiernos locales desde la perspectiva verticalexplica y demuestra que el avance en la gobernanza del cambio climático demanda evitar lagunas y descoordinación en el diseño de las políticas entre la actuación local y los marcos de acción establecidos a nivel autonómico, estatal, europeo e internacional. De la integración verticalde la actuación local en la actuación supralocal (y, también, de modo inverso de la interacción de la actuación supralocal con la local)derivan beneficiospara todos los actores públicos implicados en la lucha climática. Una aproximación bottom-upen el diseño de políticas y la distribución de poderes y tareas en la lucha climática influencia y puede ser paradigmática para las políticas climáticas y energéticas nacionales. Además, coadyuva al cumplimiento de los compromisos estatalescontraídos a nivel europeo e internacional. Al mismo tiempo, el diseño de políticas climáticas iniciadas y consolidadas a nivel supralocal en una aproximación top-downde ejercicio del poder deben permitir y, en su caso, garantizar un margen jurídico suficientea las Administraciones de las ciudades en la materia. De este modo se consiguen varios objetivos: a) se potencianlos experimentos o proyectos climáticos llevados a cabo a nivel local; b) se aceleran, por el efecto acumulativode las distintas políticas, las respuestas al cambio climático; y c) se incentivantanto la implicación de los agentes privadosen la lucha climática como la movilización de recursosimportantes para la aplicación efectiva de las estrategias de mitigación y adaptación.

En la perspectiva horizontaldel análisis el foco de atención se ubica en la importancia que tiene el aprendizaje y trabajo conjunto para el diseño y la aplicación de las políticas del cambio climático entre: a) los distintos departamentos municipales y otras instituciones públicas de interés en la materia; y b) entre los agentes privados y los gobiernos de las ciudades.

En el contexto de esta nueva realidad, el Derecho administrativo local tradicional está llamado a reaccionar para incentivar la aplicación efectiva de las políticas públicas locales filoclimáticas tanto en el plano vertical como horizontal. La forma de reacción debe producirse mediante la teorización e innovaciónde sus herramientas clásicas abriendo sus estructuras, adaptándolas y conectándolas con los datos y teorías científicas provenientes de otras disciplinas que ponen de relieve el riesgo que genera el fenómeno climático. El surgimiento en la actualidad del Derecho local de cambio climático como parte del Derecho administrativo local podría así definirse como el conjunto de instrumentos jurídicos que disponen los ayuntamientos en el ámbito de sus competencias legalmente atribuidas para materializar políticas de disminución de la emisión de GEI a la atmósfera y de adaptación a sus impactos. El Derecho local de cambio climático, partiendo de las competencias que ostentan los gobiernos locales para dinamizar acciones en este ámbito (por imperativo del art. 25.2 LBRL hacía la legislación sectorial y/o en algunos casos el art. 26.1 LBRL), engloba los principios y reglas que rigen principalmente en cuatro ámbitos materiales de la actuación jurídico-administrativa local que, en términos porcentuales, son los más contribuyentes a la aceleración antropogénica del cambio climático: la energía (y, principalmente, la adopción de medidas de eficiencia energética en la edificación y fomento de las energías renovables), la gestión sostenible de residuos (mediante medidas de minimización, tratamiento y valorización energética conforme al interés climático), la movilidad (más que como una forma de gestión del transporte urbano como una forma de planificar y ordenar el tráfico y los desplazamientos en las urbes) y el planeamiento urbanístico (como presupuesto de un modelo de vida climáticamente sostenible y ámbito administrativo de conexión y materialización de todas las políticas climáticas anteriores).

En todos los ámbitos materiales de intervención pública local, las cuestiones más relevantes en cuanto al poder y alcance de actuación de las ciudades y sus gobiernos locales en el ámbito parecen predefinidas. La primera cuestiónes la relativa a la suficiencia del marco legal competencial actual en España para que los ayuntamientos en un esquema de gobierno multinivel –gobiernos locales, Comunidades Autónomas y Estado- actúen con seguridad jurídica en la materia. Por lo general, el cambio climático a nivel legal en España no se ha tratado como una materia sobre la que se proyecta una atribución competencial formal ad hoco en bloque a los municipios. Aunque en la práctica difícilmente podría negarse la capacidad de los gobiernos locales para tomar medidas normativas y ejecutivas en la materia, en la teoría los fundamentos legales competenciales deben buscarse: a) de modo indirectoen la legislación sectorial y/o de régimen local con respecto a otras materias de influencia o conexión con el cambio climático (planeamiento urbanístico, gestión de residuos, protección del medioambiente, alumbrado público, movilidad, etc.); b) en el art. 7.4 LBRL en el que el TC reconoce una cláusula universal de competenciasde carácter, sin embargo, limitado y condicionado (FFJJ 11 y 12); o c) en las más novedosas leyes autonómicas de cambio climático pero, desafortunadamente, con relación a aspectos muy concretos de la actuación local como por ejemplo es la aprobación de planes municipales de acción climática (véase, Ley 10/2019, de 22 de febrero, de cambio climático y transición energética de las Islas Baleares, Ley 8/2018, de 8 de octubre, de medidas frente al cambio climático y para la transición hacia un nuevo modelo energético en Andalucía, Ley 16/2017, de 1 de agosto, del cambio climático de Cataluña).

En segundo lugar, y una vez aceptada al menos la competencia genérica pero condicionada de los ayuntamientos para actuar en materia climática ex art. 7.4 LBRL o en amparo de las competencias atribuidas tradicionalmente por las leyes en cada ámbito material de influencia (urbanismo, residuos, movilidad, eficiencia energética en la edificación), la siguiente pregunta concierne la determinación del alcance material concreto de cada actuación.

En la actualidad, la intervención jurídico-local en materia de cambio climático puede desplegarse mediante una amplia red de instrumentosque se manifiesta desde la adopción de modelos informales de acción administrativa filoclimática (kommunalrechtliches Klimaschutzkonzept) hasta el uso del poder coercitivo para sancionar conductas contrarias al binomio mitigación-adaptación. Para una mejor comprensión de la virtualidad de estas herramientas jurídico-políticas debe siempre tenerse en cuenta que la eficacia de esta red local de instrumentos aumenta en la medida en la que se percibe y se materializa como unaunión instrumental (Instrumentverbund). La razón reside en que la lucha contra el cambio climático, en un esquema de actuación pública bottom-up, debe ser extremadamente coordinada y no solo con las políticas implantadas a los otros niveles de gobierno –coordinación ad extra-. La coordinación también debería ser interna en el sentido de que cada instrumento utilizado a nivel local en materia climática debe ponerse en interconexión constante con los demás instrumentos propiciados por esta instancia del poder. Los efectos acumulativos o conjuntosde los instrumentos en este sector se potencian en cuanto más acciones individuales se toman en interrelación inmediata con las otras (Zusammenwirkung).

En este sentido, el Derecho local del cambio climático incluye todos los principios y reglas que: a) amparan y legitimana la Administración local para intervenir en la materia, atribuyéndole competencias idóneas a tal fin; b) desincentivanciertas conductas haciendo recaer los costessobre las actividades más dañinas a efectos de la protección climática (como, por ejemplo, mediante el establecimiento de recargos fiscales sobre las tasas de estacionamiento de los vehículos más contaminantes o las tasas de basura dependiendo de la cantidad de generación); c) imponen obligaciones y condicionan ciertas actuaciones al cumplimiento de fines filoclimáticos (como la modulación de los usos edificatorios para alcanzar máximos de eficiencia energética, el establecimiento por el planeamiento urbanístico de zonas de usos mixtos o de protección climática Mischgebiete o Klimaschutzgebiete); d) prohíben otras conductas que resulten contrarias a estos últimos (como la transformación urbanística de zonas colindantes a los ríos o la circulación en zonas restringidas en las ciudades de los vehículos más contaminantes); e) controlanel cumplimiento de las obligaciones y prohibiciones (mediante, por ejemplo, la concesión de autorizaciones o licencias, la realización de inspecciones y la imposición de sanciones);  f) dirigen, incentivan y promocionanactuaciones que resulten respetuosas con el fin de la protección climática (mediante, por ejemplo, la potestad de planificación, la contratación pública, la realización de obras de modernización climática en las propias infraestructuras y servicios municipales, la creación de Climate Improvement Districts, la previsión de bonificaciones fiscales en el IAE, el ICIO y el IBI y la concesión de ayudas públicas). Mediante la combinación de estas posibilidades y herramientas, el Derecho local del cambio climático crea un contexto y efecto incentivador o desincentivadorde las políticas públicas de cambio climático y de las actividades causantes de GEI.

Ahora bien, el Derecho local del cambio climático no es por supuesto un Derecho autónomo, sino que está sujeto a límitesjurídicos tanto de naturaleza constitucional(por ejemplo en materia de protección de los derechos fundamentales como la libertad de empresa -art. 38 CE-, la legalidad sancionadora -art. 25.1 CE- o tributaria -art. 31.3 CE- y el derecho a la propiedad privada -art. 33 CE- o con respecto al principio de jerarquía normativa -art. 9.3 CE-) como legal. En cuanto a los últimos surgen varias dudas a la hora de implantar medidas filoclimáticas locales en el marco actual de las leyes estatales y autonómicas siempre y cuando ellas existan y limiten la actuación local en la materia o incidan directa o indirectamente en la regulación local del fenómeno. En este sentido, surgen varias preguntas como, por ejemplo: a) si los ayuntamientos pueden regular mediante la correspondiente ordenanza autónoma local o plan urbanístico la eficiencia energética en la edificación más allá de lo mínimo establecido en el CTE; o b) cómo los estándares urbanísticos legales actuales restringen, impiden o facilitan la tarea de la planificación urbanística filoclimática local. En la misma línea se ubican también las cuestiones relativas al alcance de los distintos tipos de control de legalidad u oportunidad a los que se somete la normativa y/o la planificación urbanística climática local por las otras instancias de gobierno y el papel que tiene en estos controles el principio constitucionalmente garantizado de la autonomía local(arts. 137 y 140 CE). Asimismo, los problemas jurídicos a los que se enfrenta la actuación filoclimática local pueden derivar también de la dispersión y fragmentación del panorama normativo legal o la inexistencia de reglas a nivel legal que habiliten expresamente en un entorno de seguridad jurídica a los ayuntamientos para adoptar medidas filoclimáticas locales.

Finalmente debe ponerse de manifiesto que, en cuanto a las medidas de cambio climático que puedan adoptar los ayuntamientos para transitar hacía modelos sostenibles y filoenergéticos más ambiciosos, no hay una solución de talla única para todos los ayuntamientos. Las políticas más adecuadas para cada ayuntamiento dependerán de las características climáticas, geográficas y geopolíticas y de la vulnerabilidad o exposición a los riesgos del cambio climático de cada uno. Además, en la práctica, los obstáculos a las medidas climáticas locales pueden no ser puramente jurídicos sino derivar también de la falta de liderazgo político o compromiso con la causa del cambio climático; de la insuficiente organización administrativa y falta de creación de órganos específicos  de carácter transversal dentro de las estructuras municipales que se encarguen de la tarea específica de promover las medidas de cambio climático adoptadas previamente o promover un cambio normativo hacía este sentido; o de los condicionantes económico-financieros después de la aprobación de la LRSAL en ayuntamientos endeudados que no se les permite invertir en políticas locales de cambio climático.

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