Blog

El TC avala (con un criterio cuestionable) las nuevas prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario

A comienzos de junio se publicó la STC 63/2019, en la que se desestimó –con una celeridad poco habitual– el recurso de inconstitucionalidad presentado por más de cincuenta diputados contra determinados preceptos de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de contratos del sector público, que califican como prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario (PPCPNT) a las contraprestaciones exigidas por servicios públicos prestados de manera indirecta o de forma directa a través de personificación privada. El fallo, como se verá, es claro y su argumentación, como trataré de justificar, cuestionable.

Antecedentes

Hace más de un año ya advertí aquíque la nueva Ley de Contratos contenía un nuevo hito en la vexata quæstioque constituye la diferenciación entre la potestad tributaria y la denominada potestad tarifaria. Es una historia demasiado larga para una entrada de blog, por lo que a los interesados les remito a este trabajo anterior. En todo caso, hay que tener presente que, contrariamente a lo que parece haber entendido el TC en esta sentencia [vid. FJ 3º.e)], se trataba de una cuestión que había quedado claramente resuelta por el TS,que entendía que la forma de prestación del servicio público (gestión directa o indirecta) no alteraba la naturaleza jurídica de la contraprestación exigida (STS 23 de noviembre de 2015, rec. 4091/2013). De hecho, la consolidación de este criterio es lo que justificó la modificación legal conducente a la introducción de la novedosa calificación de PPCPNT.

Resumen de la sentencia

En síntesis, los recurrentes sostenían que la regulación era contraria a la doctrina constitucional relativa a las tasas y precios públicos, a la reserva de ley establecida en el art. 31.3 CE, a la prohibición de discriminación establecida en el art. 14 CE y al principio de universalidad presupuestaria consagrado en el art. 134.2 CE.

El TC no admite lo anterior, desestimando el recurso por los siguientes motivos:

i) Según su criterio, «las disposiciones impugnadas no alteran el régimen jurídico de las tasas y los precios públicos… porque no se modifican los preceptos legales que regulan estas figuras en la LTPP, la LGT y la LHL» [FJ 6º.a)].

ii) A lo anterior, se añade que puesto que «el legislador dispone de un amplio margen de configuración para establecer el modo de prestación y gestión de los servicios públicos, es lógico concluir que este margen se proyecta igualmente sobre su modo de financiación» [FJ 6º.b)].

iii) Igualmente, se sostiene que debe descartarse la vulneración de la reserva de ley, en tanto que la Constitución «no exige que todos los elementos de las prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias estén delimitados en una ley, sino que sea una norma legal la que establezca los criterios a partir de los cuales debe cuantificarse». Si se tiene en cuenta que la ley de contratos regula en el capítulo I del título III del libro I las reglas para establecer la cuantía de los contratos del sector público, debe concluirse –a su juicio– que esta regulación «colma la reserva de ley para este tipo de contraprestaciones» [FJ 6º.c)].

iv) Por último, también se rechaza la vulneración del art. 14 CE, en tanto que el recurrente «parte de una premisa no demostrada y en relación con la cual no se aporta ningún dato». Igualmente, no se acoge la posible contravención de lo dispuesto en el art. 134.2 CE, ya que «precisamente una nota definitoria de las prestaciones patrimoniales de carácter público es que no supondrán necesariamente un ingreso público en sentido estricto, lo que lógicamente implica que no figuren en el estado de ingresos de los presupuestos públicos» (FJ 7º).

Valoración crítica

Con la concisión a la que obliga un escrito de estas características, apunto a continuación mi opinión sobre los argumentos anteriores:

i) No puedo compartir que no se haya alterado el régimen jurídico de las tasas, puesto que me resulta notorio que sí se ha hecho (es paradigmático en este sentido el nuevo art. 20.6 TRLHL). En efecto, se ha variado el contenido del elemento objetivo del hecho imponible de las tasas, de forma que la forma de gestión del servicio público pasa a ser una característica definitoria del mismo. En efecto, tanto se ha afectado a este elemento esencial del tributo que muchas contraprestaciones que hasta este momento eran calificadas como tasas, a partir de ahora dejarán de serlo (v.gr. contraprestación exigida por el servicio de recogida domiciliaria de residuos urbanos prestado por una concesionaria). Por tanto, la alteración del hecho imponible de las tasas me parece clara.

ii) Asimismo, esta era una ocasión muy oportuna para precisar qué es lo que convierte en tributarias, desde un punto de vista constitucional, a las genéricas prestaciones patrimoniales de carácter público. A este respecto, se apunta que según su doctrina serán tributarias las que «“se satisfacen, directa o indirectamente, a los entes públicos con la finalidad de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos” (SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 15, y 102/2005, de 20 de abril, FJ 6)» [FJ 5º.d)]; mientras que «en los casos de las prestaciones patrimoniales no tributarias, su finalidad podrá no ser el sostenimiento de los gastos públicos de forma general, sino que se trata de prestaciones con “inequívoca finalidad de interés público” (…) De esta manera, la prestación no será, estrictamente, una nueva fuente de ingresos públicos, pues con ella “no se persigue derechamente buscar una nueva forma de allegar medios económicos con los que financiar el gasto público, aunque tenga como como efecto económico indirecto el de servir también a dicha financiación (STC 83/2014)» [FJ 5º e)].

A mi juicio, esta distinción dista de ser nítida y, en todo caso, se debería haber llegado a la conclusión de que este tipo de contraprestaciones sí merecen ser calificadas como tributarias por, al menos, dos razones:

a) Porque, tal y como exige la propia doctrina del TC, este tipo de contraprestaciones «se satisfacen, directa o indirectamente, a los entes públicos con la finalidad de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos». En efecto, en función de lo que establezca el pliego, las cantidades se abonarán a la Administración o a la concesionaria («directa o indirectamente») y, desde luego, sirven al sostenimiento de los gastos públicos, en tanto que constituyen una fuente de financiación de los servicios públicos (lo que pagan los usuarios reduce, en su caso, el canon concesional).

b) No en vano, esta cuestión ya fue abordada en la STC 102/2005, sobre tarifas portuarias, en la que se llegó a la conclusión de que las contraprestaciones que los usuarios abonan por la prestación de esos servicios públicos, gestionados en régimen de concesión, han de ser calificadas como tasas. En la referida sentencia se dijo claramente que «las llamadas “tarifas” por servicios portuarios constituyen prestaciones patrimoniales de carácter público de naturaleza tributaria. Y son tributos, con independencia de que los denominados servicios portuarios sean prestados por la Autoridad portuaria de forma directa o indirecta» (FJ 6º). Así, el TC parece que ha cambiado de criterio, lo cual es perfectamente posible pero habría sido deseable que se hubieran explicitado las razones que han motivado tal modificación.

iii) En cuanto a la reserva de ley, discrepo también de la conclusión que se alcanza en la sentencia porque, en mi opinión, la regulación sustantiva de las PPCPNT es insuficiente y no se colma con la remisión a la normativa de contratos. De hecho, me parece contradictorio que el TC haga alusión al art. 11.2 de la Ley de Contratos («[s]e excluyen, asimismo, de la presente Ley las relaciones jurídicas consistentes en la prestación de un servicio público cuya utilización por los usuarios requiera el abono de una tarifa, tasa o precio público de aplicación general») y, al mismo tiempo, se afirme que la reserva de ley queda salvada por la remisión a esta norma reguladora de la contratación pública. Esto es, la Ley de Contratos rige la relación entre Administración y concesionario pero no, salvo de manera incidental, entre este y el usuario final. De ese modo, es necesario que la ley regule respecto a las PPCPNT quién será el obligado al pago, en qué plazo, qué consecuencias tendrá el impago, etc. En ese sentido, la remisión que en el art. 20.6 TRLHL se hace a la ordenanza resulta un ejemplo de “deslegalización” de los elementos esenciales de las PPCPNT.

iv) Por último, entiendo que la posible vulneración de la prohibición de discriminación así como del principio de universalidad presupuestaria son argumentos menores que no pueden ser abordados en este comentario, que ya es demasiado largo.

En definitiva, se comparta o no, esta sentencia acaba con las dudas de constitucionalidad que algunos planteamos (por ejemplo aquí) acerca de las PPCPNT. Así pues, ahora se trata de resolver los importantes problemas que comporta su aplicación concreta, especialmente lo que tiene que ver con el contenido de las ordenanzas de desarrollo. To be continued.

Deja un comentario

*