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Gasto y volumen poblacional, la eterna cuestión del tamaño de los municipios (Alba Viñas y Esther Pano)

Gasto y volumen poblacional, la eterna cuestión del tamaño de los municipios

Alba Viñas Ferrer  (avinas@pisunyer.org) y Esther Pano Puey (epano@pisunyer.org)

Fundación Carles Pi i Sunyer

Logo Elecciones Locales 2015La cuestión del tamaño de los municipios, esencialmente medido en términos de población, ha sido un elemento recurrente en el debate sobre la estructura y la planta local en España. Se trata, de hecho, de una línea de preocupación que ha estado presente en la mayor parte de las discusiones sobre esta materia a nivel comparado. Un número importe de estados han acometido, en un momento u otro, un proceso de fusión municipal bajo la premisa fundamental de mejorar los costes en la prestación de servicios y construir unidades administrativas más capacitadas para prestar servicios públicos. Los casos más recientes son los de Francia, Grecia, Italia y Portugal que como consecuencia de la crisis económica y las presiones europeas, aprobaron medidas para reformular la estructura territorial en 2014, la primera, y en 2010 el resto. De hecho, Suecia, Noruega, Bélgica y Alemania ya habían impulsado iniciativas de ese tipo en los años 70.


Se trata, por tanto, de una línea de reforma compartida por países de naturaleza y tradición muy diversa. El hecho de que buena parte del debate haya pivotado alrededor de esta materia se fundamenta principalmente en una visión de los gobiernos locales en su vertiente prestacional y en la focalización en los aspectos vinculados a la eficiencia económica, no sólo por parte de la academia, sino también del propio discurso político. Desde luego cabe formularse una primera cuestión no menor respecto si se debe conceder la centralidad del debate a la perspectiva estrictamente económica.

Desde la premisa de que las instituciones son algo más que unidades de producción, deberíamos convenir que existen otros aspectos que han de ser tenidos en cuenta de forma conjunta antes de impulsar medidas de este calibre. Así, es relevante observar cual es la posición de aquellos países que han profundizado en una tradición de amalgamar municipios. Si lo hacemos, observaremos que no todos tuvieron el mismo nivel de éxito. Es más, podríamos afirmar que aquellos sistemas de estructura más similar a la española (como sería el caso de Francia) se encontraron con serias dificultades a la hora de implementar estas reformas. A su vez, en el caso de aquellos que efectivamente han reducido de forma progresiva el número de municipios e incrementado su tamaño poblacional, los efectos no siempre son claros o unívocos. En buena parte de ellos, como en Dinamarca o los Países Bajos, la literatura es ambivalente y pone en duda los efectos finales de las reformas. Algunos autores (COPUS, 2006 y KJAER et al.,2010) ponen de manifiesto los posibles impactos negativos en el ámbito del funcionamiento democrático, la relación entre electorado y electos o la rendición de cuentas.

Si volvemos a la perspectiva estrictamente económica, los resultados de los estudios empíricos que se han realizado sobre esta materia son también ambivalentes y no parecen indicar un vínculo claro entre el incremento del número de habitantes de la unidad institucional responsable de la prestación y una mejora en términos de eficiencia. De hecho, en términos generales se podría poner en duda que el aumento del tamaño poblacional suponga una mejora de las economías de escala de forma automática y suficiente.

Así, en el último volumen del Anuario de Derecho Municipal quisimos experimentar de forma exploratoria con el comportamiento de los municipios en términos de gasto por habitante en los municipios de la Comunidad de Madrid (Magre et al., 2013). A pesar de la necesaria prudencia debido a la relativa reducción del número de casos y a las dificultades metodológicas, los resultados del análisis no mostraban una relación concluyente entre el gasto y el tamaño poblacional.

Para su estudio se utilizaron modelos de regresión, que medían la relación entre un conjunto de variables económicas seleccionadas a través de la clasificación económica y por programas del presupuesto, el gasto total, el gasto corriente, el gasto de capital, el gasto en servicios de bienestar comunitario per cápita y el gasto para cada uno de esos servicios (saneamiento y abastecimiento de agua potable, recogida de residuos, limpieza viaria, cementerio y alumbrado) y el tamaño poblacional de los municipios estudiados. En ningún caso se obtuvieron resultados significativos que mostraran la asociación entre las variables estudiadas, lo cual constataba que, de acuerdo con los datos disponibles, la población no era un factor que explicara la variabilidad del gasto municipal.

En este sentido, y a las puertas de las próximas elecciones locales del 24 de mayo, quizá vale la pena reivindicar el papel de los municipios en el sistema institucional español. Los gobiernos locales han seguido prestando de forma eficaz los servicios públicos – a menudo en unas circunstancias precarias por el dramático incremento de los usuarios de algunos servicios (como en los servicios sociales) o por la reducción de los mismos (como guarderías o los servicios de deportes)- y en un contexto de fuertes restricciones financieras. Han mostrado, además, un alto nivel de responsabilidad manteniendo un comportamiento ejemplar desde la perspectiva de la sostenibilidad económica; el 95% de las entidades locales se encontraban en situación de superávit en 2014 y más de 3.000 ayuntamientos españoles no manifestaban endeudamientos en términos de deuda viva (2013). En definitiva, el mundo local han contribuido de forma evidente al cumplimiento de los objetivos de déficit comprometidos por Europa y a pesar que el objetivo de deuda en 2014 estaba fijado en 4% del PIB, las entidades locales se situaron en el 3,6%, por debajo del límite establecido.

Así, sin pretender caer en el inmovilismo y haciendo frente a las muchas cuestiones pendientes de nuestro sistema local, quizá valga la pena recuperar el papel institucional del gobierno local. Como dijo el profesor Geert Bouckaert en la mesa de clausura de la última reunión del proyecto COST sobre las Reformas de los gobiernos locales -en el que la UAM, la UB y la Carlos III participan y ha generado una iniciativa de estudios conjunta apoyada por los proyectos del Investigación del Ministerio de Economía- los gobiernos locales deben ser parte de la solución y no del problema.

Referencias seleccionadas
Copus, C. (2006) “British local government: A case for a new constitutional settlement”, Public Policy and Administration, 21 (2).
Magre, J., Pano E., Viñas, A. (2013) “Cambios en la escala y gasto: una aproximación a los servicios de bienestar comunitario en los Ayuntamientos de la Comunidad de Madrid” en Velasco Caballero (dir.) Anuario de Derecho Municipal. Nº. 7, 2013, págs. 185-208.

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