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La evolución de la autonomía local en cuatro décadas de ayuntamientos democráticos

Analizar la evolución de la autonomía local en España a lo largo de cuatro décadas significa aproximarse a unos actores que han jugado un papel clave en la modernización del país y en la consolidación de la democracia. Los gobiernos locales fueron, en los inicios de ésta a finales de los años 70, espacios en los que los ciudadanos aprendieron a socializarse en una nueva cultura de libertad, elecciones competitivas y participación en los asuntos públicos; y colaboraron decisivamente a establecer las bases -en servicios y en infraestructuras- para la actividad económica. Desde los ayuntamientos se desplegaron políticas que, en un primer momento, dotaron a ciudades y pueblos de infraestructuras y servicios básicos y más tarde, ante la demanda ciudadana, la habilitación legal para complementar la acción de otras administraciones (antiguo art. 28 LBRL) y gracias a tres lustros de bonanza económica, añadieron a sus objetivos algunos del estado de bienestar, extendiendo su acción a ámbitos como la atención a los mayores, la vivienda o la educación infantil, entre otros.

De esta descripción se podría deducir que la autonomía local no ha hecho sino crecer y reforzarse en estos años. Y si bien ello es cierto en términos generales, un análisis más sistemático y preciso pasa por buscar, primero, una definición válida de autonomía y, después, un método que nos permita medirla. La búsqueda de una definición no es tarea complicada; la Carta Europea de Autonomía Local del Consejo de Europa (Estrasburgo, 1985) suscrita por España la define como “el derecho y la capacidad efectiva de las entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes” (art. 3.1). En cuanto al método, existen aproximaciones parciales de corte jurídico, jurisprudencial o financiero, pero recientemente se han desarrollado trabajos con enfoques más globales que inciden en todos los aspectos o dimensiones de la autonomía presentes en la definición de la Carta Europea. Uno de estos métodos, el Índice de Autonomía Local (Local Autonomy Index – LAI), identifica cinco vertientes en las que se plasma la autonomía – legal, funcional, financiera, organizativa y relacional- y propone unos indicadores para medir su grado de consecución (ver tabla final).

La aplicación de este método al caso español daría como resultado unos niveles medios de autonomía local en la actualidad mientras que, en términos de evolución, se habría producido un incremento global en estas cuatro décadas, con una ligera contracción en los últimos años. Analizado el caso dimensión a dimensión, arroja los siguientes resultados.

En la dimensión legal, el nivel de autonomía en España se mueve en unos niveles medios. La Constitución reconoce (art. 137 y 140) la autonomía de los municipios y éstos están además protegidos, desde 1999, por la posibilidad de interponer ante el Tribunal Constitucional recurso en defensa de su autonomía. Sin embargo, las autoridades locales no pueden llevar a cabo todas las tareas de interés local que se propongan y en este punto se ha producido una merma en autonomía. La Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local de 2013 suprimió la cláusula de complemento del artículo 28; ello unido a la exigencia de demostrar la no duplicidad de sus acciones con otros niveles de gobierno y la garantía de la sostenibilidad financiera les impide moverse, en este terreno, en niveles altos de autonomía.

En términos funcionales o de capacidades, los municipios españoles también se sitúan en un nivel medio. No cabe duda de que el alcance de las políticas locales ha crecido a lo largo de los años, aunque no llega al núcleo de las competencias del estado de bienestar como en otros países europeos, particularmente los nórdicos. Y aunque la intensidad de las competencias en sectores como urbanismo o cuidado de la ciudad es alta, no compensan para alcanzar en esta dimensión un nivel considerable. Además, la discrecionalidad política efectiva de los municipios para desarrollar sus funciones se sitúa igualmente en unas cotas medias. Las bases, criterios, condicionalidad de la financiación para muchos proyectos que se les imponen desde la legislación supra-municipal reduce la autonomía vista desde esta perspectiva.

En cuanto a la dimensión financiera, los niveles de autonomía son relativamente altos. Los gobiernos locales disponen de impuestos propios, la mayoría de las transferencias que reciben de otras administraciones son incondicionadas y en torno a la mitad de sus presupuestos proviene de recursos propios. Esta situación se estabilizó en los años finales de pasado siglo, coincidiendo con el periodo de expansión económica. Estos rasgos, sin embargo, conviven también con un cierto control impuesto desde niveles superiores de gobierno, tanto en la fijación de algunos elementos de los tributos (ej.: impuesto de bienes inmuebles) como en las condiciones para endeudarse, aspecto en que el nivel autonomía se redujo con la crisis económica.

Por lo que hace a las cuestiones organizativas, los gobiernos locales son plenamente autónomos para decidir su propia organización, contratar a sus empleados, fijar sus salarios, decidir sobre su estructura institucional y establecer entidades legales, alcanzando en este aspecto un nivel alto de autonomía. Sin embargo, no disponen de la capacidad de decidir sobre elementos del sistema electoral. Estos aspectos no han experimentado cambios destacables.

Finalmente, en cuanto a las relaciones con los niveles superiores de gobierno, los resultados son ambivalentes. La supervisión administrativa por gobiernos supramunicipales es muy limitada y solo se puede revisar la legalidad de sus actos y no su oportunidad política o idoneidad. Y si bien en esta dimensión se ha observado recientemente una tendencia creciente a la supervisión financiera y presupuestaria, ésta sigue estando enmarcada en lo estrictamente legal y es de corte judicial. Sin embargo, la posición de los gobiernos locales como interlocutores en los procesos de toma de decisiones en el nivel estatal o autonómico es débil y, aunque son consultadas formalmente, carecen de influencia en el núcleo de los procesos decisorios nacionales o autonómicos sobre asuntos que les afectan.

Tabla.- Dimensiones e indicadores del Índice de Autonomía Local

Dimensiones Indicadores Definición
1.     Legal 1.     Alcance Institucional En qué medida el gobierno local tiene reconocida formalmente su autonomía y puede elegir las tareas que lleva a cabo
2.     Protección legal Existencia de medios judiciales o constitucionales para hacer valer la autonomía local
2.     Funcional (capacidades) 3.     Alcance de las Políticas Conjunto de funciones-tareas de las que el gobierno local es responsable, estando implicado en la provisión de servicios con recursos o personal propio
4.     Discrecionalidad Política Efectiva En qué medida el gobierno local tiene influencia real (puede decidir sobre aspectos de) esas funciones
3.     Financiera 5.     Autonomía Fiscal En qué medida el gobierno local puede gravar con tributos propios a su población
6.     Sistema de Transferencias Financieras Proporción de transferencias financieras incondicionadas sobre el total de las transferencias recibidas por el gobierno local
7.     Autosuficiencia Financiera En qué medida los recursos económicos locales provienen de recursos propios (impuestos, tasas, precios públicos)
8.     Autonomía para endeudarse En qué medida el gobierno local puede endeudarse
4.     Organizativa 9.     Autonomía Organizativa En qué medida el gobierno local es libre para a) decidir su propia organización y sistema electoral y 2) contratar a sus empleados, fijar sus salarios, decidir sobre su estructura institucional y establecer entidades legales
5.     Relacional 10.  Supervisión administrativa En qué medida los niveles superiores de gobierno supervisan únicamente la legalidad de la actuación local o entran en cuestiones de oportunidad
11.  Acceso al gobierno central o regional En qué medida las autoridades locales son consultadas para influir en los procesos decisorios de niveles superiores de gobierno

Fuente: Ladner, Keuffer, Baldersheim, Hlepas, Swianiewicz, Steyvers, Navarro (2018) adaptado

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