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La evolución del empleo público local en los últimos 40 años

Más de 665.000 personas prestan sus servicios en la Administración local según los datos arrojados por la Encuesta de Población Activa (EPA) para el primer trimestre del 2019. Personas con diferente vínculo y relación jurídica que hacen posible la materialización de las políticas y el cumplimiento de los fines de las Entidades locales. Este colectivo ha experimentado una gran evolución y transformación en los últimos 40 años.

Evolución de la estructura del empleo público local

Según la EPA y tal como muestra la figura 1, el empleo público local presentó su nivel histórico más elevado en 2011, alcanzando casi 672.000 personas prestando servicios para la Administración local. Después de la reducción producida por la crisis económica y presupuestaria de los últimos años, en el año 2019 se ha recuperado casi la totalidad de puestos. Desde el año 1987 hasta la actualidad se ha duplicado el número de personas que prestan servicios en la Administración local.

Aunque en general predominan los hombres, la distribución del empleo público local por sexos es bastante equitativa. En los últimos años se ha ido reduciendo la brecha en el acceso entre hombres y mujeres al empleo público local (figura 1).

Fuente: elaboración propia a partir de los datos de la Encuesta de Población Activa (EPA) publicada por el Instituto Nacional de Estadística (INE).

 

En relación con la distribución del empleo público local por edades, se puede advertir un envejecimiento de la plantilla. Desde 2002 se ha triplicado el número de personal que tiene más de 54 años y el grupo de entre 45 a 54 años ha pasado de poco más de 58.000 personas a más de 236.000. Mientras que el grupo de entre 24 a 35 ha experimentado una reducción de más de la mitad (figura 2).

Fuente: elaboración propia a partir de los datos de la Encuesta de Población Activa (EPA) publicada por el Instituto Nacional de Estadística (INE).

 

La dualidad en el empleo público local

Una nota característica del empleo público local ha sido la laboralización. La configuración del empleo público como un sistema dual donde conviven respectivamente funcionarios y laborales ha perdurado hasta la actualidad. No obstante, la constitucionalidad de este sistema fue debatida por un sector de la doctrina. Por su parte, el Tribunal Constitucional admitió este sistema dual, pero reconociendo que la Constitución había optado porque con carácter general los puestos de trabajo debían ser cubiertos por personal funcionario y debía restringirse el acceso al personal laboral a aquellos puestos que así lo fijara una ley específica (STC 99/1987, de 11 de junio). A pesar de ello, la expansión de la contratación laboral ha continuado hasta el día de hoy, siendo significativa en la Administración local donde el número de contratados laborales supera al número de funcionarios.

La legislación permite un amplio margen de contratación laboral a la Administración local. El art. 92.2 de la LBRL en su versión original limitaba la reserva al personal funcionario al ejercicio de ciertas funciones concretas que implicaban ejercicio de autoridad. La STC 37/2002, de 14 de febrero, confirmó la constitucionalidad de dicho precepto porque consideró suficiente la concreción de funciones que debían ser desempeñadas por funcionarios públicos. La redacción actual del art. 92, introducido por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, no ha cambiado sustancialmente el criterio anterior. El apartado segundo del mencionado artículo establece que “con carácter general, los puestos de trabajo de la Administración local y sus Organismos Autónomos serán desempeñados por personal funcionario”. Aunque la normativa actual consigna la preferencia por el personal funcionario, la realidad es que ha dejado un gran margen a los Entes locales para la contratación de personal laboral.

Los datos recogidos en la figura 3 muestran que la Administración local opta mayoritariamente por la contratación laboral. El personal contratado en régimen laboral supone más del 50% del personal que presta servicios en los Entes locales. En 2010, el personal laboral alcanzó la cifra de 360.731, mientras que la cifra del personal funcionario era de 185.035. En los últimos años se ha ido reduciendo la diferencia entre los dos tipos de personal por causa de la crisis económica, pero en 2018 se observa como esa diferencia vuelve a incrementarse.

Fuente: elaboración propia a partir del Informe estadístico del personal al servicio de las Administraciones Públicas de la Secretaría de Estado de Función Pública.

 

Si atendemos a la figura 4 donde se muestra el porcentaje de laboralidad por tipo de Administración, la Administración local es la que recurre con mayor intensidad a la contratación laboral, oscilando entre el 50% y el 60%. En cambio, el Estado o las Comunidades Autónomas tienen un porcentaje inferior al 20%. La tendencia de estas dos últimas es a reducir este porcentaje, mientras que los Entes locales le mantienen o incluso se observa un aumento en el último año, después de una reducción desde el año 2011.

Fuente: elaboración propia a partir del Informe estadístico del personal al servicio de las Administraciones Públicas de la Secretaría de Estado de Función Pública.

 

La crisis económica: impacto sobre el empleo público local

La fuerte crisis económica de los últimos años ha sido un factor determinante que ha afectado al empleo público local. Desde el año 2009 se han aprobado un elevado número de reformas legislativas para reducir el excesivo déficit público. Esas reformas incidieron directamente en el empleo público, limitando el gasto de personal por dos vías. La primera, la reducción de las retribuciones del personal al servicio del sector público. La segunda, propiciando un marco legal que permitiera la reestructuración de las plantillas del personal público.

La reforma laboral de mayor calado se produjo con el Real Decreto-Ley 3/2012, de 10 de febrero, ratificado posteriormente por la Ley 3/2012, de 6 de julio. Esta reforma tuvo un impacto directo en el personal laboral del sector público, ya que se incorporó al Estatuto de los Trabajadores en la disposición adicional 20ª (actual disposición adicional 16ª) la posibilidad de que la Administración acudiera a los despidos colectivos del personal laboral por causas económicas, técnicas u organizativas. No solamente posibilitó dicha vía de reducción del coste de personal, sino que la potenció al prohibir utilizar otros mecanismos de ajuste menos drásticos para el empleo como son la suspensión del contrato de trabajo o la reducción de la jornada por causas objetivas. La intención del Legislador y del Gobierno fue clara, redimensionar las estructuras administrativas.

Los cambios legislativos y las políticas de reducción del gasto dirigidas a ajustar las plantillas se apreciaron muy pronto en el empleo público local. Como se puede observar en la figura 3, es notable el ajuste sufrido en el personal laboral de los Entes locales entre 2010 y 2013. En ese periodo se han perdido más de 100.000 puestos de trabajo de personal laboral de la Administración local. El personal laboral ha sido el damnificado de la crisis económica y presupuestaria. El empleado público sometido a régimen administrativo no se ha visto tan afectado por las medidas de reestructuración. Ello ha puesto de relieve la vulnerabilidad del personal laboral frente al funcionarial.

El futuro del empleo público local

El futuro del empleo público local se construirá con los efectos que ha dejado la crisis económica. El inicio de un ciclo económico expansivo está propiciando una recuperación del número de personas que prestan servicios en la Administración local. Sin embargo, se vuelve a apostar por la contratación laboral poniendo de relieve y consagrando el sistema dual del empleo público local.

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