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La STC ¿definitiva? sobre la responsabilidad objetiva de la Administración

Desde la Ley de Expropiación Forzosa de 1954 el sistema español de responsabilidad de las Administraciones Públicas se ha descrito como un sistema de carácter objetivo. Esto implica que, para apreciar que la Administración es responsable, no es necesario que concurra o se acredite la existencia de dolo o culpa por su parte (elemento subjetivo). El anclaje normativo actual de la responsabilidad administrativa se encuentra en el art. 106.2 CE y en los arts. 32 y siguientes LRJSP.

Esta configuración se ha considerado tradicionalmente un gran avance en las garantías del ciudadano frente a la Administración, pues acreditar que la Administración (o sus agentes) han actuado dolosa o culposamente puede ser muy gravoso, cuando no imposible, para el particular reclamante.

No han faltado las críticas a esta objetividad, por entender que amplía desmesuradamente el ámbito por el que la Administración debería responder, de forma que se convierte en una especie de “asegurador universal”. Uno de los argumentos para ello ha sido que el art. 106.2 CE no obliga a que la responsabilidad de las Administraciones sea objetiva, por dos razones: (i) se refiere a “toda lesión” que sea “consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”, pero no excluye que deba concurrir culpa; y (ii) se remite a los “términos establecidos por la ley” para la configuración del derecho de los particulares a ser indemnizado.

Por ello, desde los años 90 esta objetividad se ha venido modulando en la doctrina y la jurisprudencia para evitar que la Administración responda en casos en los que es evidente que no debe. A veces, acudiendo a la culpa como título alternativo de imputación. Otras veces, dado que, según la opinión dominante, la culpa no opera en este sistema, han cobrado renovada importancia los elementos del nexo causal, el título de imputación y la lesión resarcible para apreciar (y limitar) la responsabilidad de la Administración.

A pesar de las autorizadas críticas que se han realizado a esta configuración, la reciente sentencia del Tribunal Constitucional núm. 112/2018, de 17 de octubre, ha confirmado que el art. 106.2 CE consagra un sistema objetivo de responsabilidad de las Administraciones Públicas. Esta sentencia resuelve una cuestión de inconstitucionalidad relativa a la distribución de responsabilidad en atropellos de animales de caza en carretera regulada en la disposición adicional 7ª del Texto Refundido de la Ley de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.

En esta sentencia, el Tribunal Constitucional considera que este artículo 106.2 CE supone la “recepción constitucional del sistema de responsabilidad del Estado previamente vigente en España, cuyo carácter objetivo venía siendo ampliamente aceptado por la doctrina y la jurisprudencia”, lo que le lleva a concluir que “el régimen constitucional de responsabilidad de las Administraciones Públicas se rige por criterios objetivos” (FJ 5, cursiva mía).

Sorprende que, en una decisión de esta relevancia, el Tribunal Constitucional no agote, ni mucho menos, las posibilidades argumentales que cabría esperar en relación con la configuración constitucional del sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas. Sintéticamente, el Tribunal (en una sentencia del Pleno) viene a afirmar que en 1978 se venía interpretando una disposición análoga al art. 106.2 CE en el sentido de que regulaba una responsabilidad objetiva. Y que, dado que tal era la opinión dominante entonces, la Constitución vino a consagrar ese sistema que hoy sigue estando necesariamente vigente, pues la redacción era muy similar.

El problema es que la pregunta no debe ser en qué pensaba el constituyente en 1978 cuando redactó el art. 106.2, sino si ese artículo obliga, tal y como está redactado, a que la responsabilidad administrativa sea objetiva. Es decir, se trata de comprobar si una configuración subjetiva de la responsabilidad sería conforme al art. 106.2 CE.

No sorprende, por ello, que haya dos votos particulares a la STC 112/2018. Uno de ellos es del propio ponente, Antonio Narváez Rodríguez (al que se adhirió Alfredo Montoya Melgar). El segundo es de Andrés Ollero Tassara, que es especialmente expresivo. Recuerda que esta responsabilidad objetiva ha sido modulada por la doctrina administrativista y señala que el art. 106.2 CE no impide que la culpa funcione como título de imputación cuando se trata del funcionamiento anormal de los servicios públicos. Afirma por ello que la sentencia “lleva a petrificar un modelo objetivo y universalista de responsabilidad” y “se ignora así el reenvío al legislador que el art. 106.2 sin ninguna duda establece” (cursiva mía).

Efectivamente, parece que la interpretación del Tribunal nos condena a entender el art. 106.2 CE como se hacía en 1978, de forma inalterable. Esto no es razonable. En mi opinión, la redacción del art. 106.2 no exige un sistema objetivo de responsabilidad de la Administración. Tampoco se deriva del texto ni de otra disposición constitucional. Y la remisión a la configuración legal puede ser interpretada en un sentido mucho más amplio del empleado por el Tribunal Constitucional, que entiende que sólo permite concretar la forma en que la responsabilidad puede exigirse.

Si se analiza la sentencia completa podríamos hacernos preguntas que vayan mucho más lejos de la legislación sobre tráfico. La sentencia propone una interpretación conforme de la disposición adicional cuya constitucionalidad se enjuicia que resulta peculiar, cuando menos. Esta disposición fundamentalmente atribuye la responsabilidad del atropello de animales de caza en la carretera al conductor, aunque obre con diligencia. La cuestión de inconstitucionalidad se plantea en relación con un supuesto en el que la finca de caza adyacente a la carretera es de titularidad de la Comunidad Autónoma, por lo que esa responsabilidad del conductor diligente podría ser contraria a un sistema de responsabilidad objetiva de las Administraciones.

El Tribunal Constitucional entiende que es cierto que la disposición adicional en cuestión sería inconstitucional si excluyera la de la Administración (que ya hemos visto que considera objetiva). Pero afirma básicamente que puede interpretarse conforme a la Constitución si se entiende que, aunque eso sea lo que prevé esa norma, siempre podrá acudirse al sistema general de responsabilidad de los arts. 32 y ss. LRJSP para reclamar contra la Administración de que se trate. Este razonamiento es criticado en el voto discrepante de Andrés Ollero, que lo describe como un “uso alternativo del derecho”. Por su parte, Antonio Narváez califica esta interpretación conforme como “atormentada solución”.

En efecto, parece justamente eso. Estando ante una norma legal que atribuye la responsabilidad al conductor negligente, el resultado de esta interpretación es que sólo será constitucional si podemos ignorarla y acudir a las normas de la LRJSP.

Esto puede tener efectos catastróficos en nuestro sistema de fuentes y en la forma de articular distintos cuerpos normativos, por no hablar del gasto público. Si asumimos acríticamente esta interpretación, ¿cómo hay que entender el art. 196 LCSP cuando establece que el contratista responde de los daños causados por la ejecución del contrato, salvo que traigan causa de una orden de la Administración? Con la STC 112/2018 en la mano habría que entender que, aunque no haya orden de la Administración, si se trata de un servicio público el perjudicado siempre podrá reclamar directamente a la Administración.

No parece que sea ésta una solución deseable, desde luego. Por ello, es de esperar que en futuras resoluciones el Tribunal Constitucional vuelva sobre esta cuestión y que, cuando lo haga, matice o complemente la doctrina que contiene la STC 112/2018.

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