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Las entidades urbanísticas de conservación no son para siempre

De forma gráfica, aunque algo imprecisa, puede decirse que las entidades urbanísticas de conservación son las hermanas menos conocidas de las juntas de compensación. Como es sabido, las juntas de compensación actúan principalmente en el momento de la ejecución del planeamiento y su tarea básica es llevar a cabo la distribución del suelo y las obras de urbanización en un suelo determinado. Pero, una vez finaliza el proceso de urbanización, en ocasiones se encarga a las entidades de conservación precisamente eso: conservar lo urbanizado.

La regulación de estas entidades hay que buscarla en la legislación urbanística de cada comunidad autónoma. En Madrid se encuentran reguladas en los arts. 136 y 137 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo, de la Comunidad de Madrid (LSCM). También rigen de forma supletoria los artículos 24 y siguientes del Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por Real Decreto 3288/1978 (RGU).

El artículo 136 LSCM resulta algo desconcertante al disponer en su primer apartado que la conservación es competencia del Ayuntamiento, pero permitir en el segundo apartado que el planeamiento obligue a los propietarios a constituirse en entidad de conservación para llevar a cabo la conservación que, ordinariamente, corresponde al Ayuntamiento (también hay entidades de conservación voluntarias, pero no son el objeto de esta entrada). Es cierto que la LSCM también establece la «obligación legal» del Ayuntamiento de subvencionar a la entidad, aunque no debe sorprender que una norma de contenido tan indeterminado no tenga una eficacia cierta en la práctica.

Aunque en la LSCM no se dice expresamente, la obligación de conservar la urbanización nace tras la recepción de las obras, y no antes (sí lo dice el art. 171.1 del Proyecto de Ley de Urbanismo y Suelo de Madrid que lleva ya tiempo en trámite en la Asamblea de Madrid). Pero, si el Ayuntamiento lo quiso (es decir, si está previsto en el planeamiento), tras la recepción puede imponer a los propietarios del ámbito o sector la obligación de conservar la urbanización en su lugar y de forma indefinida. Esto supone, en la práctica, que los propietarios pagan los tributos municipales ordinarios más la cuota de conservación a la entidad. No hay que olvidar que la urbanización comprende los viales, aceras, alumbrado público y suministros, por lo que no tiene por qué tratarse de cantidades pequeñas, sobre todo si se prolonga durante años. Y a ello hay que sumar que la colaboración privada en esta tarea es obligatoria y no remunerada, ya que viene dada por la propiedad sobre la parcela (obligación propter rem). No se trata de una carga irrisoria.

La desproporción en que probablemente incurre esta posibilidad se ha justificado históricamente por la falta de medios del Ayuntamiento, con cierta razón. Si los particulares quieren desarrollar un suelo urbanizable pero el Ayuntamiento no cuenta con los medios económicos o materiales para conservar efectivamente la urbanización, cuando ésta se haya ejecutado, es razonable que permita el desarrollo pero imponga a esos mismos propietarios la obligación de conservar. Lo mismo puede suceder si es mucha la distancia al núcleo de población. No obstante, también está claro que es un modelo de desarrollo urbanístico económicamente muy eficiente (y hasta cierto punto cuestionable) para las arcas municipales: que los particulares desarrollen ahora, pero conserven indefinidamente.

La pregunta, entonces, es hasta qué punto está justificado que el planeamiento imponga una obligación indefinida de conservar. Es decir, hasta qué momento se puede considerar ésta una carga proporcionada. Una respuesta razonable pasa por entender que esta obligación sólo debe durar hasta que desaparezca la causa por la que se impuso la obligación de conservar, ya sea porque el Ayuntamiento cuente con medios suficientes para conservar por sí la urbanización o porque el crecimiento urbano haya reducido la distancia al núcleo de población (STS de 18 de enero de 2006, rec. cas. 6755/2002). Esto no quiere decir que para ello deba haber un remanente de tesorería igual al de los gastos en que incurra la entidad de conservación. Si conservar es competencia del Ayuntamiento, éste deberá asumirla tan pronto como pueda integrar en su estructura las tareas que desempeñan los propietarios a su costa (por ejemplo, incluyendo obras en los contratos que deba adjudicar, aprovechando así economías de escala o de densidad).

A los efectos de disolver la entidad es necesario, según dispone el art. 30.1 RGU, que se haya producido «el cumplimiento de los fines» para los que fue creada. No sería razonable entender que, como la conservación no acaba un día concreto, nunca se cumplen los fines. La interpretación razonable de este precepto es que el fin de la entidad es conservar en tanto el Ayuntamiento no pueda hacerlo por sí mismo, de modo que, cuando sí pueda, se habrá cumplido el requisito del art. 30.1 RGU.

A pesar de ello, muchas son las entidades de conservación que siguen existiendo en la Comunidad de Madrid y en otras, aunque en algunas ya se haya limitado su duración. Para su disolución es necesaria una decisión política que no siempre se toma (o no siempre se lleva a cabo) por diversas razones, como pueden ser la falta de consenso o la urgencia de otras cuestiones de índole local. Y también hay que contar con la complejidad técnica y jurídica que presentan muchos procesos de disolución de estas entidades y que terminan por suponer un obstáculo insalvable para los Ayuntamientos, especialmente para los de menor tamaño.

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