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Las tasas locales en la reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo (I Parte)

La reforma del recurso de casación  en el ámbito contencioso-administrativo, operada por la D. F. Tercera de la LO 7/2015, de 21 de julio,  ha  implicado un cambio de paradigma en su configuración y, en lo que aquí interesa,  ha ampliado  significativamente el número de resoluciones sobre tributos locales que tienen acceso a la  casación. La regulación anterior limitaba extraordinariamente el acceso al Tribunal Supremo de las cuestiones relacionadas con la Hacienda local[véase, FERNÁNDEZ MONTALVO, R. (2014), Jurisprudencia del Tribunal Supremo en materia de Hacienda local]. Actualmente, el vigente recurso de casación contencioso-administrativo constituye un instrumento procesal volcado en la función hermenéutica del Derecho Público, administrativo y tributario, en el que la noción de “interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia”se erige en  la piedra angular del nuevo modelo casacional  (véase, el ATS de 19 de junio de 2017 -Rec. Nº. 273/2017-).

Esta nueva realidad procesal para las Haciendas locales presenta su manifestación más patente  en las múltiples sentencias que pueden consultarse diariamente en el Centro de Documentación Judicial (CENDOJ), sobre el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza, que traen causa de la conocida  STC 59/2017, de 11 de mayo. Ahora bien, junto a los autos y sentencias referidas a dicho impuesto, el Tribunal Supremo también  ha admitido a trámite recursos de casación en lo que se examinan cuestiones sustanciales (formales y materiales)  relacionadas con el resto de figuras tributarias locales.

En este comentario reseñamos algunas de las sentencias y autos más recientes relacionadas con las tasas locales. En primer lugar, la STS de 31 de enero de 2019 -Rec. Nº. 1898/2017-  relativa a la tasa por suministro y utilización de agua potable, en la que el Tribunal Supremo fija doctrina sobre una problemática clásica en la dogmática tributaria: si  la naturaleza retributiva de las tasas permite que el principio de capacidad económica pueda ser utilizado como criterio modulador de su cuantía, y pueda justificar que  una menor contribución al coste del servicio público de unos sujetos pasivos pueda ser repercutida al resto.

El Tribunal Supremo parte en su razonamiento de tres premisas ya conocidas, en primer lugar, que el principio de capacidad económica se proclama en el artículo 31.1 CE para la totalidad del sistema tributario. Aquí cabe recordar que el Tribunal Constitucional, desde antiguo, viene diferenciando entre la capacidad económica como «fundamento» de la tributación  y la capacidad económica como «medida» del tributo, y mantiene que “el tributo, «cualquier tributo», debe gravar un presupuesto de hecho revelador de capacidad económica”(SSTC 276/2000, de 16 de noviembre, FJ 4; y 193/2004, de 4 de noviembre, FJ 5; y AATC 24/2005, de 18 de enero, FJ 3; 407/2007, de 6 de noviembre, FJ 4, y 71/2008, de 26 de febrero, FJ 5).En segundo lugar, que el art. 24.4 del TRLRHL dispone expresamente que “4. Para la determinación de la cuantía de las tasas podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas”  y, por último, que en el ámbito de las tasas rige fundamentalmente el principio de equivalencia entre los costes del servicio y el importe de las tasas establecidas para retribuirlo,  que no opera sobre el coste del servicio concreto prestado a cada sujeto pasivo, sino con el correspondiente al conjunto del servicio o la actividad de que se trate.

Con base a estos presupuestos, el Tribunal Supremo razona que, una vez respetado el límite máximo derivado del coste total del conjunto de servicios, el reparto individual de la tasa puede ser desigual mediante su modulación con criterios de capacidad económica, que han de estar objetivados y ser razonables, y que deben efectuarse con pautas de proporcionalidad que tengan en cuenta el grado de utilización del servicio. Así, en el particular supuesto enjuiciado, el Tribunal Supremo concluye que  los hechos y criterios que se recogen en la Ordenanza Fiscal de la Tasa por suministro y utilización de agua potable del Ayuntamiento de A Coruña  para reducirla o dispensarla son expresivos de situaciones individuales de necesidad o vulnerabilidad, por lo que resultan razonables y objetivos, y los recogidos para establecer un superior importe también resultan proporcionales en la medida que toman en consideración un nivel superior de utilización del servicio. En definitiva, como ha señalado recientemente el Tribunal Constitucional, si bien las tasas se basan en el principio de equivalencia no pueden desconocer el principio de capacidad económica (STC 63/2019, de 9 de mayo, FJ 3).

La segunda sentencia que reseñamos es la STS de 22 de mayo de 2019 -Rec. Nº. 1800/2017-referida a la Tasa por la prestación del servicio de vigilancia especial y prevención del riesgo de usurpación de las viviendas propiedad de las entidades financieras del Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz. Suhecho imponible consistía en la prestación del servicio de vigilancia especial y prevención del riesgo de usurpación de las viviendas propiedad de las entidades financieras. Los sujetos pasivos eran las entidades financieras, y el importe de la tasa se determinaba a través de una tarifa de prevención especial, que se cuantificaba en función del coste del mantenimiento del servicio de prevención del riesgo de usurpación, y una tarifa de actuaciones de vigilancia especial, a partir de un coste de 30 euros/hora por agente y 45 euros/hora por sargento por la prestación del servicio.

El Tribunal Superior de Justicia de Madrid anuló la Ordenanza Fiscal con el argumento de que esta tasa vulneraba el art. 21.1 c) del TRLRHL, ya que suponía exigir una tasa por el servicio de vigilancia pública en general, dado que las características del servicio por su propia naturaleza de vigilancia y patrulla de vía pública únicamente se concibe como de vigilancia pública en general. También añadía el citado órgano jurisdiccional que, atendiendo al ordenamiento jurídico vigente, el fenómeno de la ocupación ilegal está tipificado como delito en el art. 245 del Código Penal, y concluía que no cabía repercutir lo costes de prevención del delito a quien lo sufría.

El Tribunal Supremo, que admitió a trámite el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz, se ha cuestionado si una tasa por prevención y vigilancia especial de vivienda, como la descrita, tiene encaje en el art. 20 del TRLRHL, o si se trata de un supuesto de vigilancia general no sujeto a tasa en virtud del artículo 21.1.c) del citado texto legal. Con  apoyo  en jurisprudencia anterior en la que ya  había  subrayado que las exigencias derivadas del principio de reserva de ley en materia tributaria, imponen que los ayuntamientos que decidan establecer una tasa deben realizar el esfuerzo de definir clara y nítidamente en la correspondiente ordenanza fiscal el contenido de los servicios cuya prestación legitima su exacción, el Tribunal Supremo ha concluido que no tiene encaje en nuestro ordenamiento jurídico una tasa por prevención y vigilancia especial de viviendas, como la exigida por el Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz, en tanto que incumple el principio de legalidad, por cuanto su delimitación resultaba tautológica y vacía de contenido,  e identifica un supuesto paradigmático de vigilancia pública general,  que no está sujeto por aplicación  del art. 21.1.c) del TRLRHL.

El Tribunal Supremo también se ha pronunciado en múltiples ocasiones sobre la potestad local para cuantificar las tasas y, recientemente, ha dictado la STS de 22 de mayo de 2019 -Rec. Nº. 1800/2017- referida a la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local de las instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos, que con apoyo en jurisprudencia anterior [cinco sentencias de 21 de diciembre de 2016 (recursos de casación núms. 336/2016 , 436/2016 , 580/2016 , 947/2016 y 1117/2016 ) y de otras dos posteriores de 18 de enero de 2017 (recurso de casación núm. 1473/2016 ) y 2 de febrero de 2017 (recurso de casación núm. 1114/2016)], ha concluido que, a efectos de cuantificar la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local de las instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos, cuando éstas discurren o se encuentran emplazadas en suelo rústico, cabe determinar la utilidad que el sujeto pasivo obtiene (de la utilización o del aprovechamiento) acudiendo al valor catastral de esta clase de suelo con construcciones, ponderándolo con el de las citadas instalaciones.

            Reseñadas las sentencias más recientes dictadas por el Tribunal Supremo en este ámbito, en una segunda entrada nos referiremos a los recursos de casación que se encuentran pendientes de resolución en los que también se suscitan cuestiones de gran calado en relación con las tasas locales.

Miguel Alonso Gil

Presidente TEAM del Ayto. de Móstoles

Profesor asociado Derecho Financiero y Tributario UC3M.

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