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Las tasas locales en la reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo (II Parte)

Como señalamos en el anterior comentario, el Tribunal Supremo tiene pendiente de resolución recursos de casación en los que se suscitan cuestiones de gran calado en relación con las tasas locales.

Por ejemplo, el Ayuntamiento de Barcelona, siguiendo el ejemplo de otros ayuntamientos catalanes, y con una evidente finalidad extrafiscal, modificó la Ordenanza Fiscal correspondiente a la Tasa por la prestación de servicios generales, para incluir el gravamen de las actuaciones derivadas de la inspección y el control de las viviendas declaradas vacías o permanentemente desocupadas de acuerdo con la Ley 18/2007, de 28 de diciembre del derecho a la vivienda en Cataluña.  Su hecho imponible está constituido por la actividad municipal, tanto técnica como administrativa, de inspección de edificios y viviendas, efectuada a instancia particular o de oficio, que detecte el uso anómalo de las viviendas, así como las órdenes de ejecución que se pudieran derivar.  La tasa se devenga una vez declarada por resolución firme en vía administrativa la situación anómala de la vivienda por mantenerla desocupada más de dos años sin causa justificada.  La Ordenanza Fiscal regula distintos supuestos de exención, y una importante bonificación del 90 por 100 de la cuota aplicable a los sujetos pasivos que acrediten tener un patrimonio neto inferior a 500.000 euros y bienes por valor inferior a 2 millones de euros.

En relación con dicha tasa, el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña estimó el recurso de apelación interpuesto por  la  Asociación Española de Banca (véase, la STSJ de Cataluña de 30 de junio de 2017 -Recurso nº: 778/2016-). El Tribunal Supremo ha admitido a trámite el recurso de casación preparado por el Ayuntamiento de Barcelona a través delATS de 19 de febrero de 2018 –Rec. Nº. 5316/2017-  con el objeto de determinar si el citado ayuntamiento es competente para aprobar disposiciones de carácter general en materia de control e inspección de las viviendas desocupadas y, en particular, si ese servicio de inspección y control sobre las viviendas declaradas vacías o permanentemente desocupadas puede o no constituir el hecho imponible de una tasa local .

Como es sabido, la potestad tributaria de las Entidades Locales para crear  tasas locales por la prestación de un servicio o la realización de una actividad está anudada necesariamente al ámbito de sus propias competencias. En particular, en materia de vivienda, el art. 25.2 letra a) de la LRBRL ha limitado las competencias propias de los municipios en materia de vivienda a “la promoción y gestión de la vivienda de protección pública con criterios de sostenibilidad financiera”, por lo que ha estrechado el ámbito competencial local mínimo en esta  materia.  En contraposición, algunas leyes autonómicas de vivienda han ampliado las competencias locales, con base a los principios de subsidiariedad y descentralización (véase, por ejemplo, Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda de Cataluña o la Ley 2/2017, de 3 de febrero, por la función social de las viviendas  de la Comunidad Autónoma de Valencia). Por ello, en nuestra opinión, lo esencial para enjuiciar la legalidad de estas tasas  derivará del examen de la legislación autonómica en materia de vivienda, a fin de comprobar si  habilita a las Entidades locales para estas actuaciones de control de las viviendas vacías, es decir, los ayuntamientos que manifiesten su voluntad de establecer una tasa similar  no pueden replicarla con apoyo en la legislación básica estatal, sino que  tendrán que examinar la legislación autonómica en materia de vivienda que les corresponda,  y comprobar si les habilita para estas actuaciones de control de las viviendas vacías.

El Tribunal Supremo también ha admitido un recurso de casación a través del ATS de 31 de octubre de 2017 –-Rec. Nº. 3985/2017- para  determinar si las limitaciones que para la potestad tributaria de los Estados miembros se derivan de los artículos 12 y 13 de la Directiva 2002/20/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a la autorización de redes y servicios de telecomunicaciones, según han sido interpretados por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en orden a la imposición de tasas y cánones a las compañías que actúan en el sector de las telecomunicaciones móviles, se extienden también a las que lo hacen en los de la telefonía fija y de los servicios de internet. La redacción vigente del art. 24.1 del TRLRHL, derivada de la ya lejana reforma de la Ley reguladora de las Haciendas locales operada por la Ley 51/2002, de 27 de diciembre de 2002, resulta sumamente imprecisa y genera una conflictividad desmedida. En nuestra opinión, esta materia requiere una urgente modificación normativa que fije legalmente un sistema objetivo de determinación de la cuota y que precise los elementos básicos de su régimen. La necesaria reforma legal tiene su expresión más palmaria en el arcaico régimen fiscal previsto para la Compañía Telefónica en la Ley 15/1987, de 30 de julio.

Otra polémica doctrinal y jurisprudencial clásica en relación con las tasas consiste en determinar la naturaleza jurídica de las contraprestaciones que se exigen a los usuarios de los servicios públicos [véase, por todos, ORTIZ CALLE, E. (2018), Las fronteras del derecho tributario. A propósito de las prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario], y que de acuerdo con la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público varía en función de la forma de gestión del servicio. Así, si la prestación de los servicios públicos se realiza por el propio Ayuntamiento, la contraprestación tiene la consideración de tasa, mientras que si la prestación del servicio público se realiza a través de alguna de las formas de gestión directa con personificación diferenciada (sociedad mercantil o entidad pública empresarial de capital íntegramente público) o mediante gestión indirecta (concesión administrativa), la contraprestación exigida a los usuarios tiene la condición de prestación patrimonial de carácter público no tributario. Sobre esta cuestión, el Tribunal Supremo ha admitido un recurso de casación a través delATS de 15 de septiembre de 2017 –-Rec. Nº. 479/2017-para aclarar, matizar, revisar o ratificar su propia doctrina jurisprudencial, en torno al artículo 2.2.a) de la Ley General Tributaria, en su redacción posterior a la Ley de Economía Sostenible, relativo a la naturaleza jurídica de las cantidades cobradas a los usuarios del servicio de abastecimiento de agua potable prestado a través de formas indirectas y, en particular, a través de entidades concesionarias.

En todo caso, debemos reseñar que esta polémica no se agota con la sentencia del Tribunal Supremo que resuelva el citado auto, pues  el Pleno del Tribunal Constitucional, por providencia de 6 de marzo de 2018 acordó  admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad número 739-2018, promovido contra el artículo 289.2, disposición adicional 43.ª y las disposiciones finales 9.ª, 11.ª y 12.ª de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, y este recurso ha sido recientemente desestimado por la STC 63/2019, de 9 de mayo (BOE Nº.-138 de 10 de junio de 2019), que sin duda requerirá de un estudio más detallado, si bien adelantamos que  el Tribunal Constitucional parte en su razonamiento de no considerar como sinónimas la expresión “tributos” del art. 133.1 de la CE y la más genérica de “prestaciones patrimoniales de carácter público” del art. 31.3 de la CE, lo que determina que también sea distinto el alcance de la reserva de ley entre las diferentes prestaciones patrimoniales de naturaleza tributaria, como entre las que son tributarias y las que no lo son y, en el específico supuesto de las prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario lo que se exige el Tribunal Constitucional es que sea una norma legal la que establezca los criterios a partir de los cuáles deben cuantificarse, de acuerdo con los fines y principios de la legislación sectorial en la que en cada caso se inserte, y concluye que “el hecho de que el legislador permita establecer un  mecanismo distinto de financiación del servicio y de aportación del usuario en función del modo de gestión y prestación del servicio público, forma parte de su ámbito de configuración” (STC 63/20119, de 9 de mayo, FJ 6) por lo que desestima el recurso de inconstitucionalidad presentado.

Por último, en este ámbito el Tribunal Supremo tiene pendiente de dictar sentencia  en relación con una cuestión de derecho tributario formal,  recogida en el ATS de 20 de junio de 2018  – Rec. Nº.  1567/2018- que consiste en determinar si, con ocasión de la impugnación indirecta de una ordenanza fiscal, cabe alegar la falta de emisión de la memoria económica-financiera o su insuficiencia. En esta cuestión coincidimos con los razonamientos recogidos en la  sentencia del TSJ de Madrid de 22 de diciembre de 2017 –Rec. Apelación 718/2016- que traza una  línea roja, diferenciando los supuestos en los que se produce una ausencia total de estudio económico-financiero o su insuficiencia por falta de algún elemento sustancial, de aquellos otros en los que el obligado tributario trata de rebatir la legalidad de la tasa con ocasión de la notificación de la correspondiente liquidación, en base a  unos criterios técnico-financieros diferentes a los empleados por la Administración Tributaria Municipal  en las memorias que soportan las ordenanzas, y concluye señalando que  en estos últimos casos  el foro de discusión no puede ser la impugnación indirecta de la Ordenanza Fiscal.

Como corolario de todo lo anterior, cabe concluir que el nuevo recurso de casación constituye un instrumento procesal que proporciona certeza y seguridad jurídica en la aplicación de este sector del ordenamiento tributario local, que se encontraba huérfano de jurisprudencia del Tribunal Supremo en los términos fijados en el art. 1.6 del Código Civil. No obstante, siendo esta cuestión muy relevante, coincidimos con GOMÉZ PUENTE, M. (Procedimientos tributarios y conflictividad fiscal,2019), que para reducir la conflictividad hay que reducir la incertidumbre jurídica, y para ello hace falta más jurisprudencia pero también mejores leyes. Es evidente, que en el ámbito de las Haciendas locales el cumplimiento de esta última condición resulta inaplazable.

 

Miguel Alonso Gil

Presidente TEAM del Ayto. de Móstoles

Profesor asociado Derecho Financiero y Tributario UC3M.

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