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Los “convenios locales” en la nueva Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (Francisco Velasco)

Los “convenios locales” en la nueva Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público

Francisco Velasco Caballero
Instituto de Derecho Local

La nueva regulación de la Ley 40/2015, de 2 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), incluye en su ámbito de aplicación a los convenios en los que una parte es una Administración local (o un organismo o entidad dependiente de una Administración local). Hasta ahora, el art. 6 LRJ-PAC limitaba su regulación a los convenios entre el Estado y las comunidades autónomas. Y el art. 9 LRJ-PAC expresamente preveía que las relaciones de cooperación con las Administraciones locales se rigen por la legislación de régimen local. Esto incluye a los convenios, como típico instrumento de cooperación administrativa. Estos convenios eran objeto de una parca regulación en el art. 57 LBRL y en el art. 70 TRRL (colaboración a obras y servicios del Estado).

Aparte de estos preceptos, a tales convenios “locales” también les eran aplicables, en lo que se refiere a la formación de la voluntad interna de la entidad local y a los procedimientos internos para el cumplimiento de un convenio, la legislación presupuestaria local (la Ley de Haciendas Locales). Sólo para algunas materias concretas (como en materia de dependencia), existían además algunas normas convencionales específicas, estatales o autonómicas. Más recientemente, y en el marco de la reforma general del régimen local de 2013 (LRSAL), se han regulado nuevos tipos de convenios donde al menos una de las partes es una entidad local. Estos convenios “locales” son: los “convenios de fusión” entre municipios (art. 13.4 LBRL); los “convenios de delegación” de competencias estatales o autonómicas a municipios (art. 27.5 LBRL); los “convenios de coordinación” entre comunidad autónoma y municipios para el mantenimiento de consultorios médicos (art. 27.1. i) LBRL); los “convenios consorciales” (art. 57.2 LBRL); los “convenios financieros” entre comunidades autónomas y entidades locales (art. 57 bis LBRL); los “convenios para funciones de intervención” entre la Intervención General del Estado y entidades locales (DA 7ª LRSAL); los “convenios sobre el ejercicio de competencias municipales” (DA 9ª LRSAL); y los “convenios de gestión tributaria” entre el Estado y entidades locales (DA 10ª LRSAL).

Dicho ya que los nuevos arts. 47 a 53 LRJSP se aplican a todas las Administraciones públicas, es obvio que también regulan los convenios “locales”. Se plantea entonces la relación entre la legislación básica general y la legislación específica sobre convenios locales.

a) La LRJSP y las leyes de régimen local del Estado (la LBRL y el TRRL) se encuentran en una misma posición ordinamental. Entre estas leyes no hay jerarquía. Así que para decidir sobre la vigencia de estas dos leyes en cada caso concreto habrá que optar entre el criterio temporal (ley posterior deroga la anterior) o por el criterio de especialidad (la ley especial se aplica preferentemente respecto de la ley general). El criterio temporal es preferente cuando la nueva ley expresamente deroga por completo la anterior o ciertos preceptos contradictorios con la nueva ley. Más allá de estos supuestos, en los que no hay duda sobre la aplicación de la nueva ley, corresponde a cada aplicador del Derecho optar por el criterio temporal o el de especialidad. Sentado esto, hay que empezar señalando que la LRJSP no deroga expresamente la LBRL o el TRRL. Más bien, la Disposición derogatoria de la LRJSP sólo menciona expresamente, como objeto de derogación, el art 87 LBRL. Sin embargo, produce indudable confusión que el art. 48.7 LRJSP afirme expresamente la aplicación de la LBRL a los “convenios de delegación de competencias” a las entidades locales. Cabría entonces la pregunta de si la regulación de la LBRL sobre los otros convenios “locales”, distintos de los de delegación, ha quedado derogada por la LRJSP. La respuesta afirmativa, aunque quizá admisible en términos lógicos, es difícilmente asumible. En la elaboración de la LRJSP, fruto de la misma iniciativa política que dio lugar a la LRSAL, no hay ningún elemento racional que permita pensar en que la nueva ley pretende derogar, en 2015, la compleja reforma del régimen local de 2013 (LRSAL). Así, por ejemplo, no parece razonable afirmar que la facultad municipal de solicitar al Estado la retención y traslado (con cargo a la respectiva comunidad autónoma) de los fondos acordados en convenio y no satisfechos por la Administración autonómica obligada (nuevo art. 57 bis LBRL) haya quedado derogado por el régimen general de resolución de convenios por incumplimiento del art. 51 LRJSP. En consecuencia, parece más razonable entender que la expresa mención a los “convenios de delegación” en el art. 48.7 LRJSP no puede interpretarse, a contrario, como derogación de las demás normas especiales sobre convenios “locales” contenidas en la LBRL y en la LRSAL.

b) Más compleja aún es la cuestión cuando la nueva regulación de la LRJSP entra en conflicto con leyes locales autonómicas. Tal es el caso de las leyes autonómicas aprobadas para el desarrollo de la LRSAL. Se podría pensar, de entrada, que tratándose de una ley básica estatal, la LRJSP desplaza o deroga, desde su entrada en vigor, a todas las leyes autonómicas que la contradigan. Esto llevaría a concluir que las leyes autonómicas de desarrollo de la LRSAL habrán quedado derogadas a la entrada en vigor de la LRJSP. Sin embargo, hay que tener en cuenta que las leyes autonómicas, en la medida en que desarrollan normas básicas estatales (las de la LRSAL, por ejemplo), vinculan su eficacia a la propia existencia de las normas básicas. De manera que, si como se ha dicho más arriba, la LRJSP no ha derogado las leyes básicas de régimen local, entonces tampoco se pueden considerar derogadas las normas autonómicas de desarrollo de las leyes básicas estatales. Otra consideración llevaría al absurdo de considerar que la LRJSP deroga las normas secundarias sobre una materia (las autonómicas de desarrollo) pero no las normas en las que se apoyan las normas de desarrollo (las normas básicas estatales sobre régimen local).

Hay que plantearse, para el caso de que ni los arts. 47 a 53 LRJSP ni las leyes autonómicas regulen expresamente alguna cuestión referida a los convenios “locales”, cuál ha de ser el Derecho aplicable. Se ha dicho en la doctrina académica, con carácter general, que en caso de laguna se aplica el Código civil. A mi juicio, esta aplicación no procede en todos los casos. Es cierto que el art. 4.3 del Código civil prevé expresamente la aplicación supletoria de los preceptos del propio Código. Pero también es cierto que el art. 4.2 TRLCSP establece, en general, la aplicación supletoria de los “principios” de la regulación de los contratos del sector público (véase Informe de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa núm. 42/1998, de 16 de diciembre). A mi juicio, la aplicación de unos u otros preceptos estará en función de la laguna que se pretenda integrar en cada caso. Recuérdese que la integración de una laguna es una actividad ontológicamente aplicativa, y por tanto condicionada por las características de cada caso concreto (STC 61/1997, FJ 12 c). En consecuencia, será la singularidad del supuesto fáctico no regulado la que determine qué norma del ordenamiento (si el Código civil o el TRLCSP) puede integrar adecuadamente la laguna. Dicho esto, considero que pocos han de ser los casos en los que propiamente nos hallemos ante lagunas necesitadas de integración. La aplicación de normas generales de Derecho público (como los principios constitucionales o los principios generales de relaciones interadministrativas del art. 140 LRJSP) pueden, normalmente, ofrecer un criterio normativo expreso (aunque general) para cualquier cuestión que suscite un concreto convenio de colaboración.

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