Francisco Velasco CaballeroSilvia Díez Sastre

Los órganos de recursos contractuales de las entidades locales (Silvia Díez Sastre y Francisco Velasco Caballero)

 

Los órganos de recursos contractuales de las entidades locales

Silvia Díez Sastre y Francisco Velasco Caballero

Instituto de Derecho Local-Universidad Autónoma de Madrid

Entre las múltiples novedades que incluye la nueva LCSP se cuenta una nueva regulación de los recursos en materia de contratación, tanto sustantiva como organizativa. Detengámonos ahora en una de las novedades, la regulación expresa sobre qué órganos independientes han de resolver los recursos especiales interpuestos contra la actividad contractual de las entidades locales. Aquí el nuevo art. 46.4 LCSP reproduce en parte el anterior art. 41.4 TRLCSP e introduce una novedad singular para los municipios de gran población y para las diputaciones provinciales.

En primer lugar, el nuevo art. 46.4 TRLCSP reproduce la regulación anterior según la cual:

“En lo relativo a la contratación en el ámbito de las Corporaciones Locales, la competencia para resolver los recursos será establecida por las normas de las Comunidades Autónomas cuando éstas tengan atribuida competencia normativa y de ejecución en materia de régimen local y contratación.

En el supuesto de que no exista previsión expresa en la legislación autonómica y sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo siguiente, la competencia para resolver los recursos corresponderá al mismo órgano al que las Comunidades Autónomas en cuyo territorio se integran las Corporaciones Locales hayan atribuido la competencia para resolver los recursos de su ámbito”.

Esta norma, aunque no es nueva, suscita las mismas dudas competenciales que su antecedente: la inclusión de una norma aparentemente supletoria (la competencia resolutoria de los recursos por los órganos autonómicos) para el caso de que las leyes autonómicas no regulen expresamente los recursos contractuales locales. En principio, sabemos desde la STC 118/1996 (sobre la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres) y la STC 61/1997, sobre la Ley de Suelo del Estado de 1992, que el Estado carece de competencia para dictar normas puramente supletorias. Según el Tribunal Constitucional, la supletoriedad a la que hace referencia el art. 149.3 CE es una técnica de integración de lagunas en el ordenamiento jurídico, no un título competencial estatal. En consecuencia, allí donde el Estado no cuenta con un título competencial específico (de los enunciados en el art. 149.1 CE) no puede aprobar leyes (ni siquiera bajo la cautela de que su aplicación es meramente supletoria, en defecto de legislación autonómica). Esto plantearía dudas sobre la constitucionalidad del art. 46.4 TRLCSP. Pues expresamente dice esa norma que la atribución del poder resolutorio al órgano independiente autonómico lo es sólo en el caso de que “no exista previsión expresa en la legislación autonómica”. Parece, por tanto, que la norma estatal nace con vocación de supletoriedad (y si así fuera, sería inconstitucional y por tanto nula). Contra esto quizá se podría argumentar que el Estado sí tiene competencia (al amparo del art. 149.1.18 CE: bases de la contratación pública) de determinar con carácter general quién debe resolver los recursos contractuales locales. Y existiendo esa cobertura competencial, en su ejercicio el Estado tanto podría fijar un criterio sine qua non (por ejemplo: siempre el órgano autonómico) como uno flexible o excepcionable por cada Comunidad Autónoma. En suma, quien tiene competencia (básica) para establecer un criterio general sobre la resolución de los recursos contractuales locales, también puede amparar excepciones a su regulación. En tal caso, la regulación estatal no sería propiamente supletoria, sino básica-exceptuable.

Aparte de lo dicho, el nuevo art. 46.4 TRLSCP incluye una novedad para los municipios de gran población y las diputaciones provinciales:

“En todo caso, los Ayuntamientos de los municipios de gran población a los que se refiere el artículo 121 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y las Diputaciones Provinciales podrán crear un órgano especializado y funcionalmente independiente que ostentará la competencia para resolver los recursos. Su constitución y funcionamiento y los requisitos que deben reunir sus miembros, su nombramiento, remoción y la duración de su mandato se regirá por lo que establezca la legislación autonómica, o, en su defecto, por lo establecido en el artículo 45 de esta Ley. El Pleno de la Corporación será el competente para acordar su creación y nombrar y remover a sus miembros. El resto de los Ayuntamientos podrán atribuir la competencia para resolver el recurso al órgano creado por la Diputación de la provincia a la que pertenezcan”.

Tres son las cuestiones que plantea este nuevo precepto: la facultad municipal de crear sus propios órganos independientes de recursos contractuales; la competencia autonómica para regular estos órganos locales; y la aplicación supletoria de la legislación estatal. Veamos:

a) Empecemos por la facultad municipal de crear sus propios órganos independientes de recursos contractuales. El art. 46.4 TRLCSP directamente autoriza a los municipios de gran población y a las diputaciones provinciales a que creen sus propios órganos independientes para la resolución de los recursos Contractuales. La previsión relativa a las diputaciones provinciales debe entenderse aplicable a los entes locales supramunicipales previstos en los correspondientes Estatutos de Autonomía con competencias en materia de asistencia y de cooperación a los municipios, y de prestación de servicios públicos locales (D.A. 2ª apartado 12 LCSP). Esta previsión específica exceptúa la competencia general de cada Comunidad Autónoma (según el primer párrafo del mismo art. 46.4 TRLCSP, antes transcrito) de establecer con libertad qué órgano conoce de los recursos contractuales locales. En suma, la competencia autonómica en relación con los municipios de gran población y las diputaciones provinciales es más estrecha que cuando se refiere a los municipios de régimen común. Hay que entender que esta facultad local es, en puridad, una garantía especial de autonomía local para los grandes municipios (y diputaciones), siguiendo la estela de lo previamente regulado en la Ley 57/2003, de Medidas de Modernización del Gobierno Local. Esto es, el Estado, al amparo de su competencia sobre bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (art. 149.1.18 CE), habría establecido una garantía específica de autonomía local para los grandes municipios y las provincias, una garantía complementaria a las demás contenidas en la LBRL. Según esto, lo llamativo no estaría en que la ley estatal garantice mediante una previsión organizativa la autonomía local de los grandes municipios (y las provincias), sino que no haga lo propio con los municipios de régimen común. Pues no deja de ser llamativo (y por lo pronto contradictorio con lo establecido en los arts. 65 y ss. LBRL) que las resoluciones locales en materia contractual puedan ser impugnadas ante un órgano autonómico. Se puede considerar, ciertamente, que el TRLCSP tiene el mismo rango y posición que la LBRL. Pero entonces ya tendríamos una excepción más (y ya son muchas) al principio general de exclusión de los controles jerárquicos de legalidad establecido en la LBRL.

b) Pero dicho ya que el Estado es competente para garantizar la autonomía local en relación con los recursos contractuales, la segunda cuestión es quién debe regular el régimen jurídico de los posibles órganos independientes locales. Y aquí el art. 46.4 TRLCSP es claro: corresponde al legislador autonómico. Difícilmente era justificable, al amparo del art. 149.1.18 CE, que el Estado regulara por completo (más allá de la autorización de creación) la composición y funcionamiento de los órganos locales de recursos contractuales. En consecuencia, esta competencia normativa entra de suyo en la competencia autonómica de desarrollo. Y no porque lo diga expresamente el art. 46.4 TRLCSP, sino por la atribución inmediata de cada Estatuto de Autonomía. La única precisión aquí es que la posible regulación autonómica a su vez ha de dejar suficiente espacio para que cada Ayuntamiento o Diputación, en ejercicio de la potestad de autoorganización (art.4.1 a) LBRL), regule sus propios órganos de recursos contractuales.

c) Por fin, el mismo art. 46.4 TRLCSP establece que, en defecto de legislación autonómica sobre los órganos de recursos contractuales locales, estos se regirán por lo establecido en el art. 45 TRLCSP, esto es, por el régimen del Tribunal Central de Recursos Contractuales. Podría pensarse, en principio, que estamos aquí ante una regla puramente supletoria, sólo para cuando no haya regulación autonómica, y en consecuencia inconstitucional conforme a lo declarado en las SSTC 118/1996 y 61/1997. Sin embargo, en realidad esta frase del art. 46.4 TRLCSP es superflua, no establece nada que no resulte directamente de la Constitución. Pues es el art. 149.3 CE quien inmediatamente establece que, en defecto de legislación autonómica aplicable (en las materias en las que la regulación corresponde a la Comunidad Autónoma) se aplicará supletoriamente el Derecho estatal. En este caso, dado que el art. 45 TRLCSP regula el Tribunal Central, efectivamente existe una regulación disponible que, en defecto de legislación autónoma, pueda activar la previsión del art. 149.3 CE. En consecuencia, y a diferencia del supuesto del que conoció la STC 61/1997 (Ley de Suelo del Estado), aquí no estamos en una materia en la que el Estado carezca de competencia normativa, sino en una materia en la que el Estado regula expresamente –y únicamente– el funcionamiento del Tribunal Central. El Estado no ha dictado una regulación con vocación de supletoriedad, sino una norma de aplicación directa (para el Tribunal Central). El efecto añadido –la aplicación supletoria a los municipios, en caso de inactividad autonómica– no sería un exceso regulativo del art. 46.34 TRLCSP, sino la consecuencia directa del art. 149.3 CE.

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