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Madrid Central: ¿Es obligatorio abrir un trámite de información pública si la modificación sustancial deriva de una alegación?

By 29 julio, 2020 One Comment

Esta semana, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid (TSJM) ha anulado la parte de la Ordenanza de Movilidad Sostenible, de 5 de octubre de 2018 (OMS), que contiene la regulación de Madrid Central y las demás “ordenaciones permanentes” (artículos 21-25; Sentencia 445/2020, de 27 de julio, de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo).

La resolución judicial basa la anulación en un defecto de tramitación: la falta de cumplimentación suficiente del trámite de información pública exigido por la normativa por la que se rige el procedimiento de aprobación de Ordenanzas, que en el caso del municipio de Madrid está regulado por su ley especial: la Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid (LCREM).

De acuerdo con el artículo 48.3 LCREM, la fase digamos “administrativa” de tramitación de un proyecto de Ordenanza debe ajustarse al siguiente procedimiento: a) La Junta de Gobierno aprobará el proyecto inicial,y lo someterá al trámite de alegaciones si afecta a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, durante un plazo no inferior a treinta días naturales; b) examinadas las alegaciones, el proyecto definitivoserá aprobado por la Junta de Gobierno y remitido al Pleno.

Siguiendo este procedimiento, el proyecto inicial de la OMS se sometió al trámite de información pública. El problema es que el proyecto inicial no contenía una regulación detallada de Madrid Central sino que preveía unas líneas bastante generales y remitía su concreción a un acuerdo posterior de la Junta de Gobierno. Este planteamiento inicial se vio modificado durante la tramitación de la norma, de modo que el texto final de la OMS acabó incluyendo un régimen bastante completo de Madrid Central en su artículo 23. Pues bien, el TSJ estima que este cambio, al ser sustancial, debió dar lugar a la apertura de un nuevo trámite de información pública. Puesto que no se hizo así, “los ciudadanos se vieron privados de la posibilidad de formular alegaciones” sobre la regulación de Madrid Central (FJ 3º).

2. Como señala Francisco Velasco en este mismo blog (entrada de 28 de julio de 2020), hay una información esencial para valorar la sentencia que no figura en su texto: cuándo se produjeron las modificaciones respecto del proyecto inicial.

La respuesta no está en aire sino en la tramitación de la Ordenanza. La modificación se introdujo en el proyecto definitivo aprobado por la Junta de Gobierno tras el trámite de alegaciones y como consecuencia, precisamente, de una alegación. En rigor, no fue por una alegación sino por varias.

Como se puede comprobar en la “huella normativa” de la OMS, publicada en la web municipal, en el expediente consta el Informe de contestación a las alegaciones presentadas al proyecto de Ordenanza de movilidad Sostenible (informe de 24 de julio de 2018, de la Dirección General de Gestión y Vigilancia de la Circulación).

Dicho informe recoge varias alegaciones que proponen que la creación de Madrid Central no se remita a la Junta de Gobierno sino que se incorpore al articulado de la propia Ordenanza. Al menos tres asociaciones hicieron esta propuesta: la Asociación Española de Aparcamientos y Garajes (alegación número 27); Uno, Organización Empresarial de Logística (núm. 40); y la CEIM (núm. 47).

Todas las alegaciones en ese sentido recibieron la misma respuesta: “Se estima, y a tal efecto se modifica el Proyecto de Ordenanza para incluir una disposición que cree Madrid Central y defina su ámbito geográfico y los criterios de acceso, sin perjuicio del necesario desarrollo de las cuestiones administrativas de su procedimiento cuyo detalle excede del contenido de una Ordenanza. Por la misma razón se modifica el artículo 25 para la regulación concreta del Área de Acceso Restringido denominada Colonia Marconi” (páginas 171, 294 y 337 del informe).

3.La cuestión de cuándo y por qué se introduce la modificación no es baladí. La propia Sentencia del TSJM señala lo siguiente en el mismo fundamento que justifica la anulación:

“En parecidos términos en cuanto a la eventual necesidad de reiterar el trámite de información pública se pronuncia la STS de 5 noviembre 2018 (rec. 3732/2017), en la que se expone que “La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha venido entendiendo que las modificaciones introducidas tras el trámite de información pública y/o de audiencia solo exigen volver a repetir el trámite de audiencia cuando se trate de modificaciones de carácter sustancial que no sean consecuencia de las alegaciones formuladas en el curso del procedimiento” (FJ tercero, párrafo 3º; resaltado nuestro).

El Tribunal Supremo ha precisado que “sólo en los supuestos de modificaciones esenciales, fundamentales o sustanciales del texto finalmente aprobado respecto del texto sometido a información pública, que no sean consecuencia de las alegaciones formuladas, cabe apreciar la infracción del artículo 24 de la Ley del Gobierno, resultando procedente la concesión de un nuevo trámite de información pública” (STS 7023/2012, de 29 de octubre de 2012, rec. 393/2010)

La STS transcrita cita la STS 476/2010, de 9 de febrero de 2010 (rec. 186/2007), que a su vez invoca otra de 24 de noviembre de 2009, que declara lo siguiente: “En numerosas ocasiones hemos tenido la oportunidad de subrayar que para que una alegación semejante pueda fructificar es preciso que la modificación sea fundamental y no accesoria, así como que la misma no pueda entenderse que es precisamente una modificación consecuencia de las alegaciones y observaciones formuladas en dicho trámite”.

Como señala Cayetano Prieto (El procedimiento de elaboración de ordenanzas por las Entidades Locales, Revista digital CEMCI, número 43, julio a septiembre de 2019, pp. 24-25), de quien hemos tomado las referencias a las sentencias citadas, el Tribunal Supremo ha establecido “una consolidada doctrina jurisprudencial” sobre la reiteración del trámite de información pública, según la cual la obligación de abrirlo se produce solo si concurren tres requisitos: la existencia de una modificación del proyecto normativo; que la modificación introducida pueda calificarse de “sustancial”; y “que la modificación no derive de una alegación o sugerencia presentada en ese trámite”.

4. Por nuestra parte, consideramos que la distinción entre modificaciones derivadas de la alegaciones recibidas o introducidas al margen de ellas tiene sentido.

Una cosa es que la Administración, después de someter un texto a las alegaciones de los ciudadanos, introduzca en él un cambio sustancial por iniciativa propia -es decir, sin conexión alguna con las alegaciones presentadas-, lo que desvirtúa el trámite efectuado.

Y otra cosa diferente es que lo haga precisamente porque se toma en serio las alegaciones y está dispuesta a estimarlas aunque ello suponga introducir una modificación de cierto calado de su planteamiento inicial. Esta segunda posibilidad se podría ver perjudicada si se “desincentiva” esta conducta, digamos, al obligar a la Administración a abrir un nuevo trámite de alegaciones, con el consiguiente alargamiento de un procedimiento de elaboración ya largo de por sí. Un alargamiento que, además, llevando las cosas al extremo, se podría agravar si en el segundo periodo de información pública vuelve a suceder lo mismo (modificación sustancial derivada de una alegación) y hay que abrir un tercero…

5. A la vista de lo expuesto, se nos plantea una duda razonable: ¿es correcta la decisión del TSJM de exigir la apertura de un nuevo trámite de información pública por la introducción de una modificación sustancial del texto del proyecto normativo que se sometió a alegaciones, cuando, como es el caso, esa modificación deriva de la estimación de las alegaciones formuladas en el trámite que se llevó a cabo?

La eventual presentación de un recurso de casación contra la Sentencia 445/2020 del TSJM podría servir para despejar la cuestión.

Javier Calvo García

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