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¿Presupuestos locales aprobados por Junta de Gobierno y no por el Pleno?

Por Begoña Sesma Sánchez

Históricamente, Monarcas, primero, y Gobiernos más tarde, han buscado el consentimiento y la aceptación de sus ciudadanos para imponerles exacciones y contribuciones con las que financiar gastos de interés general, públicos, de los que daban cuenta antes y después. Ésta es la esencia de la institución presupuestaria, íntimamente democrática: que los ciudadanos o sus representantes participen y autoricen el destino del dinero público obtenido, en parte, a través de su obligada contribución. También ésta es la esencia de muchos de los principios jurídico financieros constitucionalizados hoy en día (reserva de Ley tributaria, reserva de Ley presupuestaria, autorización legal para contraer deuda…). Es más, presupuesto y participación ciudadana, y no sólo consentimiento ciudadano de los gastos que elige el poder ejecutivo, es la filosofía que inspira los llamados “presupuestos participativos”, especialmente reivindicados en el ámbito local, en los que se postula y promueve la participación directa de los ciudadanos en la elección de los gastos (inversiones, actividades…) que más preocupan o interesan a los vecinos de una ciudad.

Viene al caso esta breve introducción porque, desoyendo estos orígenes democráticos y representativos de la institución presupuestaria, “de tapadillo” (enmienda 420 durante su paso por el Congreso), el artículo 1 número 38 de la controvertida Ley 27/2013, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local ha introducido la Disposición Adicional Decimosexta de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, por la que “Excepcionalmente, cuando el Pleno de la Corporación no alcanzara, en una primera votación, la mayoría necesaria para la adopción de acuerdos prevista en esta Ley, la Junta de Gobierno Local tendrá competencia para aprobar: a) El presupuesto del ejercicio inmediato siguiente, siempre que previamente exista un presupuesto prorrogado”.  Toda una alteración (excepcional, es cierto, pero no por ello menos trascendental) de los principios que rigen el presupuesto  que merece algún comentario, máxime ahora cuando ya son varias las EELL regidas por gobiernos en minoría que han hecho uso de esta Disposición y que están aprobando los Presupuestos por sus respectivas Juntas de Gobierno con el explícito voto en contra del Pleno de la Corporación.

La justificación oficial de esta medida, a tenor de la enmienda que la introdujo, fue la de “solventar determinadas incidencias que se pueden producir en el funcionamiento ordinario de una corporación local”. La realidad es que se trata de una medida de amparo para aquellos alcaldes y grupos municipales –del signo político que fueran- que no tienen mayoría en el Pleno y que, por tanto, no pueden aprobar sus Presupuestos y funcionan con ellos prorrogados. Se trata, en definitiva, de facilitar la gobernabilidad de gobiernos municipales en minoría, de acabar con prórrogas presupuestarias encadenadas tan frecuentísimas en muchas entidades locales y, de paso, poder cumplir con los requisitos de estabilidad presupuestaria referidos a presupuestos reales y realistas y  no a documentos prorrogados. Por cierto, por mor de esa nueva Disposición, también ahora la Junta de Gobierno puede aprobar en las mismas circunstancias los planes económico financieros (adviértase además de la importancia de los nuevos contenidos de estos planes ex. Art. 116 bis de la LRBRL en lo relativo, por ejemplo,-a la posible supresión de las competencias impropias que ejerza la Entidad local), los planes de reequilibrio, los de ajuste, los de saneamiento de la Corporación, los de reducción de deudas y los relativos al acceso a las medidas extraordinarias de apoyo a la liquidez. Ahí es nada. Algún otro día comentaremos tanta planificación económica local. Ciertamente, gobernar en minoría es un problema siempre y lo es especialmente cuando el ordenamiento –como sucede con la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera- impone medidas y planes financieros a una corporación que ésta no consigue adoptar por falta de apoyo político en el Pleno. Pero de ahí a habilitar legalmente la aprobación de unos Presupuestos municipales por la Junta de Gobierno con el voto expreso en contra del Pleno, hay un gran paso.

La primera observación crítica que merece esta norma es una cuestión de elemental técnica legislativa. ¿Tan difícil era modificar el respectivo articulado de la LBRL y del TRLRHL para introducir esta medida?.  Difícil no era, desde luego, y bien pensado hasta casi es mejor que permanezca disimulada en una Disposición Adicional. Retocar expresamente y adaptar el contenido de los arts. 158 y 169 del TRLRHL y 112 y 123 de la LRBRL para quitar una competencia como ésta al Pleno y dársela a las Juntas de Gobierno,es una transgresión excesivamente visible y patente del principio democrático que rige la aprobación de los presupuestos como para anunciarse en primera plana.  Pero podía haberse hecho mejor.

La segunda es una cuestión de fondo y es que atribuir la competencia definitiva y plena de aprobar los presupuestos municipales a la junta de gobierno local, en contra del órgano que representa democráticamente a la entidad y refleja la pluralidad de sus ciudadanos, supone un ataque frontal al principio democrático y al de representatividad. Con esta medida, inevitablemente resuenan los ecos del documento presupuestario como una “ley formal” y no “material” que tanta doctrina y jurisprudencia han intentado negar. Se ningunea el consentimiento y la aceptación por el Pleno de las cuentas municipales y se confiere la máxima discrecionalidad a la Junta de Gobierno Local para gestionar los recursos públicos. De paso, también se reducen  los derechos y deberes del resto de concejales a ejercer su función política y fiscalizadora de la acción de gobierno municipal.  Y pierde interés, para estos casos, la vía del  artículo 197 bis de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General que vincula la aprobación implícita de los presupuestos a la superación de una cuestión de confianza. Creo, sinceramente, que un Alcalde sale más fortalecido si supera una cuestión de confianza y con ello obtiene una aprobación tácita de los presupuestos, que si aprueba un Presupuesto en Junta de Gobierno con el voto explícito en contra del Pleno.

En tercer lugar, en virtud de esta Disposición se atribuye legalmente una competencia a la Junta de Gobierno y se sustrae una del Pleno cuando el modus operandi habitual es que, precisamente, aquella ejercite las competencias que le delega éste. Y hasta el momento la competencia para aprobar los presupuestos era propia, exclusiva e indelegable. En este caso,  es el legislador estatal el que delega ope legis la competencia para aprobar los presupuestos municipales (y el resto de planes antes citados). Rebaja su legitimación y con ello minusvalora su trascendencia jurídica y económica.

Técnicamente, en cuarto lugar, el despiece de esta Disposición suscita algunos interrogantes. Por un lado, a tenor de la nota explicativa elaborada por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas a propósito de esta Ley, la posibilidad de que una Junta de Gobierno local apruebe los presupuestos en contra del Pleno sólo cabe si el ejercicio inmediatamente anterior ya se encontrara prorrogado. Así que esta opción no cabría si el presupuesto actual es el prorrogadoo ha sido rechazado. Habría que esperar al año siguiente, tras un ejercicio con presupuesto prorrogado, para que la Junta de Gobierno local aprobara un nuevo presupuesto. En la práctica, sin embargo, algunas EELL están haciendo uso ya de esta Disposición en el ejercicio presupuestario vigente, cuando el Pleno ha rechazado sin más el presupuesto y sin que el del año anterior hubiera sido prorrogado.Siendo una medida excepcional, procede una interpretación restrictiva y por tanto entiendo que es necesario al menos un ejercicio con presupuesto prorrogado para utilizar esta vía. ¿Y qué sucede el año siguiente al de la aprobación de los presupuestos por Junta de Gobierno? ¿Vuelta a empezar: un año de prórroga y después otro presupuesto aprobado por Junta de Gobierno?. ¿Tres años al menos con presupuestos sistemáticamente rechazados por el Pleno?.Este alternativa dejaría de ser excepcional.

Por otro lado, en principio, esta habilitación excepcional “no altera -según la citada nota explicativa del MHyAAPP- el procedimiento de aprobación de los presupuestos”. No sé bien qué entiende el Ministerio por “alteración”, pero está claro que el proceso se altera y muy significativamente: el Pleno municipal debe pronunciarse sobre la aprobación inicial del presupuesto, rechazarlo, aprobarse por Junta de Gobierno, dar cuenta al Pleno, someterse a exposición pública para alegaciones, resolverlas, volver a pasar por el Pleno para su aprobación definitiva, rechazarlo de nuevo y por último ser aprobado definitivamente por la Junta de Gobierno. Si es así como queda el procedimiento conviene recordar que el presupuesto se aprueba con dos votaciones en contra por parte del Pleno (aprobación inicial y definitiva) y que es la Junta de Gobierno quien se pronuncia y resuelve las alegaciones y otras enmiendas que el resto de grupos políticos municipales hayan presentado. Así que claro que se altera el procedimiento de aprobación de los presupuestos y, además, sin ánimo de dar ideas, pueden surgir las trampas. El propio grupo municipal que gobierna o alguno de sus “aliados” políticos podría abstenerse (ausentarse, enfermar casualmente alguno de sus miembros….) para que la votación del Pleno sobre el proyecto de presupuestos resultara fallida y así pasarlo a la Junta de Gobierno, sin debates, sin peleas, sin enmiendas… El eco público de las alegaciones y posturas de la oposición no es igual cuando se oye en un Pleno que vía alegaciones escritas formuladas tras su aprobación inicial y correspondiente exposición pública.

Por otro lado, si la Junta de Gobierno puede aprobar excepcionalmente el Presupuesto cuando éste no hubiera sido aceptado por el Pleno, ¿también puede utilizar esta vía para introducir modificaciones del Presupuesto? ¿Y qué sucede con la Cuenta General?. ¿Debe aprobarla el Pleno que no aprobó el Presupuesto?. Disociar de este modo las competencias que permanecen atribuídas al Pleno y las que ahora puede ejercer la Junta de Gobierno plantea desajustes y contradicciones importantes. Por ejemplo, ordenanzas fiscales rechazadas por el Pleno y sin embargo, ingresos estimados y computados en el Presupuesto aprobado por la Junta de Gobierno o simplemente bases de ejecución que incluyan temas conflictivos o relevantes planes y programas de inversiones y otra documentación anexa a los presupuestos para sustraerlos deliberadamente del debate en el Pleno (criterios para calcular los saldos de dudoso cobro, modificaciones fiscales, bases reguladoras de subvenciones…) .

En fin, decía Abraham Lincoln que ningún hombre es lo bastante bueno para gobernar a otro sin su consentimiento. Yo creo que ningún gobierno local tiene legitimidad suficiente para aprobar y ejecutar un presupuesto en contra del Pleno. Y siendo importantes y legalmente necesarios los planes financieros de todo tipo que exige la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera a las EELL, más relevante y trascendente es asegurar el principio democrático y representativo que rige nuestro sistema institucional.

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