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¿Puede “Ahora Madrid” cumplir su programa de asistencia social? (Francisco Velasco Caballero)

¿Puede “Ahora Madrid” cumplir su programa de asistencia social?

Francisco Velasco Caballero

Instituto de Derecho Local-UAM

Como es sabido, “Ahora Madrid” concurrió a las elecciones municipales con un programa muy centrado en la asistencia a las personas que más duramente están sufriendo la exclusión económica. No parece dudoso que ese programa de asistencia social ha sido una de las claves del éxito electoral de “Ahora Madrid”. Y ahora toca cumplirlo. Así, entre las primeras medidas anunciadas desde “Ahora Madrid” se encuentra la de destinar 79 millones de euros anuales del presupuesto municipal a “la adquisición de alimentos que permita cubrir mínimamente las necesidades de 106.000 personas”. ¿Es esto posible?
Desde el punto de vista jurídico dos son las cuestiones relativas al cumplimiento. Una de orden competencial, la otra de orden financiero. Empecemos por lo competencial.


La asistencia social es una tarea en la que tradicionalmente han participado los ayuntamientos. Con más o menos intensidad en función del alcance de las políticas sociales de la correspondiente comunidad autónoma. En especial, en los últimos lustros los ayuntamientos madrileños han ido cubriendo todos aquellos sectores de acción social en los que se ha producido el retraimiento de la Comunidad de Madrid. Esta situación, que incorrectamente se ha calificado en ocasiones como “duplicidad” o como actividad municipal “impropia” ha sido directamente combatida en la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL). Esta Ley, de un lado, ha excluido la asistencia social (o los “servicios sociales”) del listado de materias de necesaria actividad local (las enunciadas en el art. 25.1 de la Ley 7/1985, de 25 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local: LBRL). De otro lado, la mencionada Ley 27/2013 (LRSAL) ha dispuesto, en su Disposición Transitoria 2ª que:

“Con fecha 31 de diciembre de 2015, en los términos previstos en las normas reguladoras del sistema de financiación autonómica y de las Haciendas Locales, las Comunidades Autónomas asumirán la titularidad de las competencias que se preveían como propias del Municipio, relativas a la prestación de los servicios sociales y de promoción y reinserción social.”

No cabe duda de que, en la intención del legislador estatal, los ayuntamientos debían apartarse de los servicios sociales. Bien progresivamente, a partir de la aprobación de la LRSAL, bien de forma completa y dramática el 31 de diciembre de 2015. Entonces: ¿impide esta regulación el cumplimiento del programa electoral de “Ahora Madrid”. La verdad es que no. Veamos.

De un lado, una buena parte del programa social de esta formación política puede ser calificado sin dificultad como de intervención inmediata y urgente ante situaciones reales o potenciales de exclusión social. Este tipo de actuación inmediata sigue siendo, conforme al aún vigente art. 26.1 c) LBRL un “servicio obligatorio” de los municipios de más de 20.000 habitantes (y por tanto de Madrid). Este precepto, al no haber sido modificado por la LRSAL, queda claramente fuera del alcance de la Disposición Transitoria 2ª LRSAL. En consecuencia, la “atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social” sigue siendo -ahora y después de diciembre de 2015- una función municipal. Se podría discutir quizá, y en torno a medidas sociales concretas, si estamos ante supuestos de “atención inmediata”. Pero desde luego que al menos la batería inicial de respuestas sociales del programa de “Ahora Madrid” cae en el ámbito competencial del art. 26.1 c) LBRL.

Respecto de otras medidas sociales no reconducibles al concepto de “atención inmediata” también se puede afirmar que el programa electoral de “Ahora Madrid” es realizable. Y ello gracias a la reciente Ley madrileña 1/2014, de 25 de julio, de Adaptación del Régimen Local de la Comunidad de Madrid a la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local. Pues lo primero que hace esta Ley es vaciar en buena medida el alcance de la LRSAL al garantizar las competencias municipales previamente atribuidas por leyes autonómicas. Dice el art. 3.2 de la Ley madrileña 1/2014 que:

“Las competencias atribuidas a los Municipios por leyes anteriores a la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, se ejercerán por los mismos de conformidad con las previsiones contenidas en la norma de atribución, en régimen de autonomía y bajo su propia responsabilidad, de acuerdo con el artículo 7.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, sin perjuicio de lo dispuesto en la presente Ley”.

Y precisamente en materia social la previa Ley madrileña 11/2003, de 27 de marzo, tiene atribuidas importantes competencias de asistencia social básica a los municipios. En consecuencia, las medidas de asistencia social básica del Ayuntamiento de Madrid que vayan más allá de la “atención inmediata” también gozarán de cobertura competencial. Y, por tanto, en ningún caso será necesario solicitar de la Comunidad de Madrid el doble informe de “no duplicidad” y “sostenibilidad” al que se refiere el nuevo art. 7.2 LBRL (introducido en 2013 por la LRSAL).

Finalmente, y sólo para la acción social “no inmediata”, quizá podría suscitar alguna duda la ya mencionada Disposición Transitoria 2ª LRSAL, que prevé la asunción se los servicios sociales municipales por parte de las Comunidades Autónomas. Pero de nuevo hay que ver aquí cómo la Ley madrileña 1/2014 prácticamente ha esterilizado esta previsión legal estatal. En efecto, la Disposición Adicional Primera de la ya mencionada Ley madrileña 1/2014 establece que:

“Las competencias relativas a la educación, previstas en la disposición adicional decimoquinta de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, y las relativas a salud y servicios sociales establecidas en las disposiciones transitorias primera y segunda de la misma Ley, continuarán siendo ejercidas por los Municipios en los términos previstos en las leyes de atribución y en los convenios de colaboración que, en su caso, estén vigentes, hasta que hayan sido asumidas por parte de la Comunidad de Madrid, mediante el establecimiento de un nuevo Sistema de Financiación Autonómica que permita su asunción”.

En consecuencia, a la espera de una hipotética reforma de la Ley Orgánica de Financiación Autonómica, que ni está en marcha ni es esperable en un horizonte temporal próximo, la Ley madrileña 1/2014 ha bloqueado el vaciamiento competencial municipal en relación con los servicios sociales.

Hemos llegado, pues, a que desde la perspectiva competencial el Ayuntamiento de Madrid es competente para desarrollar el programa de acción social definido en el programa electoral de ¡Ahora Madrid! La cuestión jurídica se traslada, entonces, al ámbito financiero. En este ámbito, el Ayuntamiento de Madrid sólo podrá desarrollar el mencionado programa de acción social ateniéndose a los límites de la Ley orgánica 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiero. Esto significa que el gasto del Ayuntamiento de Madrid deberá atenerse al plan económico-financiero en vigor. En el marco de este límite, el Ayuntamiento de Madrid podrá reducir el gasto en determinados conceptos y destinar esos recursos a asistencia social. Esta es una opción política posible, en la medida en que la Ley orgánica 2/2012 no fija opciones por determinados tipos o capítulos de gasto, en perjuicio de otros. Pero aclarado que la reasignación del gasto es jurídicamente posible, en seguida hay que llamar la atención sobre el margen de opción realmente existente. Porque la inversión de capital (gastos del “capítulo 6”) ya ha sido muy reducida en los últimos cuatro años, y la persistencia en la falta de inversión puede determinar un deterioro exponencial de la vida social vinculada a infraestructuras primarias. También, el gasto de personal (“capítulo 1”) tendencialmente ha de expandirse si, como también anuncia el programa de “Ahora Madrid”, se inicia la remunicipalización de servicios públicos. Y entonces ya sólo se puede plantear una reducción en el gasto corriente (capítulo 2). Esta es una opción ciertamente posible, pero también de difícil realización, porque este capítulo presupuestario también se ha contraído notablemente en los últimos años. Así que, al final, la realización del programa social de “Ahora Madrid” va a tener que mirar no sólo al estado de gastos sino, también, a las previsiones de ingresos. Quizá ha llegado la hora de que los vecinos de Madrid sepan que, una vez desvanecido el espejismo del endeudamiento perpetuo, el Estado social sólo es realizable mediante tributos. Y si de subir impuestos se trata, estudiosos de la economía política (como Albert Solé) hace tiempo llegaron a la conclusión de que si las subidas de impuestos se hacen en el primer año de gobierno normalmente no tienen consecuencias electorales tres años después. Pero las subidas impositivas más allá del primer año normalmente producen consecuencias electorales contundentes (y negativas).

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