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¿Qué hacer con las iniciativas de la oposición en el pleno? (Francisco Velasco)

¿Qué hacer con las iniciativas de la oposición en el pleno?

Francisco Velasco Caballero

Instituto de Derecho Local-UAM

Tras las últimas elecciones municipales, en buena parte de los municipios de España el grupo municipal del alcalde (y la junta de gobierno) no cuenta con mayoría en el pleno. Esta situación fácilmente puede estimular las “mociones” o “proposiciones” de los concejales de los grupos de oposición en el pleno, en un intento de dirigir, desde la oposición, el ejercicio de las competencias propias del alcalde y la junta de gobierno. En lo que sigue, se pretende indagar sobre cuál debe ser la tramitación que el alcalde, en tanto que presidente del pleno, debe dar a las iniciativas de los concejales.


De inicio, hay que dejar sentado que los concejales del pleno, cuando presentan “mociones”, ejercen su derecho fundamental al ejercicio del cargo representativo para el que han sido elegidos por los vecinos (art. 23.2 CE). En la actualidad, la jurisprudencia constitucional no tiene un criterio definido en relación con el ejercicio del cargo representativo de concejal. Pero sí ha elaborado una doctrina ya densa sobre el ejercicio del cargo representativo parlamentario (estatal o autonómico). Veamos a continuación si, y en qué medida, esa doctrina es aplicable también a los concejales.

Tradicionalmente, las cámaras parlamentarias -y desde luego las Cortes y las asambleas parlamentarias de las comunidades autónomas- se gobiernan por órganos o cargos de las propias cámaras, elegidos por sus propios miembros (diputados, senadores, procuradores, etc.). Estos órganos de gobierno -fundamentalmente los presidentes y las “mesas” de las cámaras- se rigen por “reglamentos” aprobados por las propias cámaras parlamentarias. Entre los poderes de estos órganos de gobierno parlamentario se cuentan la calificación y la admisión a trámite (o, en su caso, rechazo) de las proposiciones o mociones que presentan los distintos grupos parlamentarios. Los mencionados poderes de calificación y admisión de las iniciativas son, en principio, constitucionalmente lícitos. Pues expresan la autonomía de cada cámara parlamentaria para gestionar su funcionamiento con independencia del correspondiente gobierno o poder ejecutivo. Pero, tal y como ha recordado con insistencia el Tribunal Constitucional, tales poderes de calificación y admisión a trámite (o rechazo) tienen límites. Una regulación normativa que concediera muy extensos poderes de admisión a los órganos de gobierno parlamentario lesionaría el derecho fundamental de los cargos electos (diputados, senadores, etc.) al ejercicio del cargo representativo para el que han sido elegidos (art. 23.2 CE). La misma lesión del derecho fundamental se produciría si, al amparo de una causa de inadmisión prevista en el reglamento de una cámara, el órgano parlamentario que lo aplicase lo hiciera con rigor, desproporción o desviadamente (para fines distintos de los previstos en el reglamento). Hasta hoy, la jurisprudencia constitucional ya ha señalado los siguientes límites concretos al poder de calificación o admisión a trámite de iniciativas de los grupos parlamentarios:

a) En primer lugar, un órgano parlamentario (“mesa” o presidente) no puede inadmitir lícitamente una iniciativa si no hay un fundamento expreso en el reglamento parlamentario que prevea tal inadmisión o rechazo (STC 1/2015, FJ 6). Esto es, no existe una facultad genérica de inadmisión de las diversas iniciativas por el órgano parlamentario de gobierno.

b) Existiendo una causa específica de inadmisión en el reglamento parlamentario, su aplicación al caso concreto debe ser tanto motivada como proporcionada (STC 177/2002, FJ 3).

c) Con carácter general, el control de los órganos de la cámara parlamentaria sólo puede ser formal, basada en el cumplimiento de requisitos procedimentales, no material (STC 201/2014, FJ 3).

d) En ningún caso el control de admisión de escritos o iniciativas puede encubrir un “juicio sobre la oportunidad política” de la iniciativa (STC 40/2003, FJ 2).

e) De entre las posibles iniciativas de los grupos parlamentarios, se encuentran especialmente protegidas por el art. 23.2 CE las dirigidas al control del correspondiente poder ejecutivo, pues es ésta una función que –a diferencia de la iniciativa legislativa- es privativa de los grupos parlamentarios (STC 177/2002, FJ 5).

f) En especial, una iniciativa de los grupos parlamentarios no puede rechazarse al amparo de criterios competenciales (STC 1/2015, FJ 6).

En principio, la protección constitucional a la iniciativa de los grupos parlamentarios, mediante el derecho fundamental al ejercicio del cargo representativo (art. 23.2 CE), también debería predicarse de los concejales y grupos municipales en el pleno. Ello no obstante, aun reconociendo la existencia de un derecho fundamental de los concejales a presentar y obtener la tramitación de iniciativas ante el pleno, hay que llamar la atención sobre algunas diferencias estructurales importantes entre la forma de gobierno parlamentaria y el sistema de gobierno local, pues esas diferencias necesariamente han de aportar singularidades a la forma y alcance del derecho fundamental en el ámbito municipal. Se hace referencia ahora a dos diferencias estructurales: en primer lugar, la peculiar forma de distribución del poder en los ayuntamientos (entre el alcalde y el pleno); y en segundo lugar, la singularidad de que sea el alcalde quien actúe como presidente del pleno. Veamos.

A diferencia de lo que es propio del Estado y de las comunidades autónomas, muy marcadas por el principio parlamentario, en el nivel local de gobierno el poder público se distribuye de forma equilibrada entre el alcalde y el pleno (y en los municipios de gran población, entre el alcalde, la junta de gobierno y el pleno). En los gobiernos parlamentarios del Estado y las comunidades autónomas, el equilibrio de poder entre gobierno y parlamento se basa en varias reglas elementales: el parlamento cuenta con una competencia universal frente al gobierno (no hay materia alguna excluida a la ley o a una posible proposición o moción parlamentaria); el gobierno no tiene ninguna competencia propiamente reservada, ni siquiera tiene el monopolio de la iniciativa legislativa; y, como contrapeso al poder parlamentario, el presidente del gobierno puede por sí mismo disolver el parlamento y convocar elecciones. Bien distinta es, en cambio, la forma de gobierno local. Por de pronto, y como resulta de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (LOREG), el alcalde no puede disolver el pleno (las elecciones las convoca siempre y necesariamente el Consejo de Ministros conforme al art. 185 LOREG). Y tampoco existe una competencia universal del pleno. Tal y como resulta de los arts. 21 y 22 LBRL, el alcalde cuenta con unas atribuciones materiales específicas, directamente atribuidas por la ley; y el pleno municipal también cuenta con sus propias competencias, directamente asignadas por la ley. En consecuencia, tanto si el pleno invade competencias del alcalde, como si el alcalde invade competencias del pleno, los correspondientes acuerdos o decisiones serán nulos. La singular distribución del poder en el sistema de gobierno municipal tiene, como consecuencia elemental, que el pleno no puede adoptar acuerdos sobre cualquier materia o cuestión, sino sólo sobre los asuntos que expresamente le están atribuidos (teniendo en cuenta, además, que en las materias no atribuidas expresamente por la ley al pleno rige la presunción de competencia del alcalde: art. 21.1 s) LBRL). Siendo esto así, hay que entender que en el propio sistema de gobierno local debe existir alguna forma de control y límite a fin de que el pleno no rebase el ámbito competencial que le es propio (invadiendo el ámbito que corresponde legalmente al alcalde). De esta forma, y a diferencia de lo que ocurre en el Derecho parlamentario, en la dirección del pleno deberá existir alguna forma mínima de control o sujeción a fin de asegurar el respeto a la distribución de poderes entre el alcalde y el pleno. Tal forma de control no podrá considerarse contraria al derecho fundamental del art. 23.2 CE, precisamente por proyectarse sobre un sistema de gobierno singular, no propiamente parlamentario.

Además de lo dicho, otra singularidad muy acusada del sistema de gobierno local consiste en que el alcalde es, al tiempo, presidente del pleno (art. 21.1 c) LBRL). Como tal presidente, el alcalde es competente para fijar el orden del día de las sesiones del pleno, dirigir las deliberaciones o debates y someter asuntos a votación. Es ésta una función que, en los órganos parlamentarios estatales y autonómicos se lleva a cabo por cargos propios de las cámaras, en ningún caso por el presidente del Gobierno de la Nación o de la correspondiente comunidad autónoma. Dada la doble posición institucional del alcalde, como titular de competencias materiales propias (las del art. 21.1 LBRL) y como presidente del pleno (art. 21.1 c) LBRL), es claro que el sistema ofrece un riesgo estructural de confusión de ambas dimensiones funcionales del cargo de alcalde. En ese riesgo se incluye la posibilidad de que, mediante la presidencia del pleno, el alcalde impida o limite el ejercicio de las competencias que son propias del pleno. Este resultado, que sería abiertamente contrario al art. 22 LBRL y al art. 23.2 CE, exige una interpretación especialmente cautelosa sobre cuáles son las facultades del alcalde cuando actúa como presidente del pleno.

 

Accede a los comentarios 2 Comentarios

  • Iñaki Gastañares dice:

    Estimado Sr. Velasco: comparto plenamente lo que Ud. indica en el artículo. Sólo quisiera incidir en un aspecto, en lo que Ud. ha llamado la “forma de control” para la no invasión de competencias, sobre todo en los casos de gobierno en minoría.
    Como Ud. sabe el art. 91.4 regula las llamadas mociones urgentes que se plantean directamente al Pleno en las sesiones ordinarias. Y no es infrecuente que, estando en minoría, se apruebe la procedencia del debate de mociones y propuestas por las que se pueda intentar romper el reparto de competencias. Y por esta vía la única forma de control que se me ocurre es la posible advertencia de ilegalidad que pudiera hacer el Secretario municipal, ineficaz muchas veces pues el fin de la moción puede ser únicamente de índole política (retratar la situación de minoría).
    En las mociones ordinarias la forma de control, obviamente, es la competencia de Alcaldía para elaborar el Orden del Día.
    Por eso suele ser conveniente tener reguladas estas cosas en los Reglamentos Orgánicos municipales, delimitando convenientemente los contornos de ese instrumento de control a la acción de gobierno que son las mociones.

  • Guillermo Lago dice:

    En estos casos, Mociones aprobadas por órganos que carecen de competencia, la solución que venimos adoptando algunos Secretarios es hacer constar en la sesión (y en el acta) que las proposiciones/mociones tienen naturaleza de actos de impulso político de la acción del Gobierno local y no producen efectos jurídicos como actos administrativos resolutorios

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