Francisco Velasco Caballero

Rehabilitación urbana: ante un nuevo proyecto de Ley del Suelo en Madrid (Francisco Velasco Caballero)

Rehabilitación urbana: ante un nuevo proyecto de Ley del Suelo en Madrid

Francisco Velasco Caballero

Instituto de Derecho Local-UAM

Hace apenas dos semanas, la Presidenta de la Comunidad de Madrid anunció la inminente aprobación de un proyecto de nueva Ley del Suelo en la Comunidad de Madrid. Que nadie se moleste en buscarlo, el anuncio público sigue el modelo de “comunicación-plasma” de otro conocido presidente: se oye, pero no se toca.

Desde 2013, con la Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbanas (hoy integrada en el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbanas: TRLS 2015), las actuaciones sobre la ciudad existente han capitalizado la atención del urbanismo. En el TRLS 2015 (e incluso ya antes con el TRLS 2008) se han introducido diversas técnicas urbanísticas (como las “actuaciones de dotación”) para actuar directamente sobre la ciudad existente. Pero se trata, casi siempre, de actuaciones aisladas, sin apenas capacidad equidistributiva. Tales actuaciones, en la medida en que no se pueden financiar mediante una bolsa de nuevos aprovechamientos urbanísticos (precisamente por el carácter quirúrgico o muy acotado de las actuaciones de renovación, regeneración y, sobre todo, rehabilitación) son difícilmente viables. Para superar estas limitaciones, y en el marco del TRLS, propongo para la futura Ley del Suelo de Madrid la previsión de posibles amplios espacios de equidistribución para la ciudad existente (“áreas de renovación urbana”) en la que con nuevos aprovechamientos urbanísticos se puedan financiar las operaciones de rehabilitación de edificios (sobre todo, en los barrios más degradados de las ciudades, donde la capacidad financiera de los propietarios es muy limitada).

Se trata de definir en cada barrio o distrito de las ciudades una “área de renovación urbana”, lógicamente discontinua, en el que se integren todas las posibles actuaciones de renovación, regeneración y rehabilitación en cada barrio o distrito. Para cada “área de renovación urbana” -de cada barrio o distrito-  el plan general establecería un único coeficiente de edificabilidad lucrativo medio, definido a partir de la edificabilidad media que para cada barrio resultara del PG vigente. Ese coeficiente de edificabilidad no sería común para todo el barrio, sino solo para el suelo integrado en el “área de renovación urbana” del distrito o barrio. El coeficiente de edificabilidad lucrativo medio tendencialmente debería ser más elevado que el coeficiente de edificabilidad real existente hasta ese momento en el “área de renovación”.  La magnitud de la elevación efectiva estaría en función de la estrategia de renovación integrada que se definiese para el distrito o barrio. Así, por ejemplo, si en un barrio se contemplasen varias operaciones de reurbanización, varias de dotación y otras más de rehabilitación, sería conveniente la planificación de un aumento de intensidad edificatoria en algunos terrenos, parcelas o incluso edificios ya construidos del mismo barrio. Esta nueva edificabilidad sería compartida por el conjunto de los propietarios del “área de renovación”, todos ellos vinculados a una única estrategia de transformación urbanística (reurbanización, dotación) y rehabilitadora en el distrito. Dos serían las consecuencias resultantes: la generación de un aprovechamiento urbanístico subjetivo para los propietarios de inmuebles sin nueva o mejor edificabilidad (los propietarios de edificios necesitados de rehabilitación), con el que pudieran costear la rehabilitación; y la igualación primaria (en los límites que permite el actual TRLS 2015) entre los propietarios de un mismo barrio o distrito. Esto es, el “área de renovación urbana”, en la medida en que compartiera un mismo coeficiente de edificabilidad para todos los propietarios allí integrados, actuaría como un “área de reparto” única, determinante de las facultades urbanísticas de cada propietario en el área.

La simple fijación de un coeficiente de edificabilidad único o “de reparto” para todo el “área de renovación” no implicaría, por sí, la plena equidistribución de cargas y beneficios de las actuaciones de reurbanización y rehabilitación en el conjunto del área. Aquí habría que explorar varias opciones, algunas con más posibles problemas jurídicos que otras. Una opción consistiría en hacer del “área de renovación” única, o de concretas unidades de ejecución en su interior, no sólo un espacio de igualación patrimonial (mediante el “coeficiente de edificabilidad” común) sino también un espacio de ejecución sistemática de las actuaciones de reurbanización, regeneración, nueva dotación y rehabilitación. Otra opción sería limitar la actuación sistemática a las actuaciones de renovación, regeneración y nueva dotación (dejando fuera las actuaciones de rehabilitación). Veámoslo de forma diferenciada.

Una forma óptima de favorecer la renovación y rehabilitación integradas consiste en incluir a los propietarios de suelo y edificios en alguna de las unidades de ejecución que se delimiten en el “área de renovación” única de cada distrito o barrio. Esto ya es actualmente posible para las actuaciones de reurbanización (sobre la premisa de que se desarrollan en SUNC), e incluso se ha defendido en la doctrina para las actuaciones de nueva dotación (en SUC). La novedad, que requeriría de una previsión expresa en la LSM, sería la incorporación también de los propietarios de edificios necesitados de rehabilitación. Esta hipotética inclusión de la las actuaciones de rehabilitación en unidades de ejecución sería determinante para los costes de la rehabilitación y para la materialización del nuevo aprovechamiento urbanístico añadido por el nuevo planeamiento a las edificaciones pendientes de rehabilitación:

a) Los costes de la rehabilitación serían -como los gastos de reurbanización- comunes a los propietarios de la unidad de ejecución. Se podría quizá precisar que solo son gastos de rehabilitación incluibles en la “unidad de ejecución” los que superasen el deber individual del conservación (el 50 por 100 del valor de reposición del edificio, conforme al art.15.3 TRLS).  O limitar los gastos compartidos en la unidad de ejecución a aquellos que trascienden de la utilidad individual del edificio (como los gastos para la adaptación energética de los edificios). En todo caso, la imputación parcial de los costes de rehabilitación a una unidad de ejecución puede aliviar la carga financiera de la rehabilitación.

b) Del lado del ius aedeficandi, todos los propietarios del “área de renovación” única del barrio o distrito, incluidos los propietarios de edificios necesitados de rehabilitación, tendrían la posibilidad de materializar su aprovechamiento urbanístico subjetivo (definido a partir del coeficiente de edificabilidad único del área) en una unidad de ejecución del “área de renovación” única.

La inclusión de actuaciones rehabilitadoras en unidades de ejecución (junto con actuaciones de reurbanización y de dotación) resulta óptima desde la perspectiva de una política de renovación integrada para cada barrio o distrito, pero puede ofrecer problemas de compatibilidad con el TRLS 2015. Fundamentalmente, porque el art. 18.1 TRLS vincula los deberes de cesión de suelo (para dotaciones y para materializar el aprovechamiento urbanístico no patrimonializable por el propietario) a la existencia de una actuación de urbanización. Además, el derecho-deber de equidistribución se vincula también a la existencia de una actuación de transformación (art. 14 c) TRLS). Y en principio, salvo en los casos de “regeneración”, donde se acompasan la reurbanización y la rehabilitación, la simple rehabilitación no es por sí una actuación “de transformación”. Podría pensarse, en tal sentido, que el TRLS 2015 impide asimilar las actuaciones aisladas de rehabilitación a las actuaciones de trasformación y, con ello, integrar a los propietarios de edificios en rehabilitación en unidades de equidistribución, junto a propietarios afectados por obras de transformación. Esta objeción jurídica quizá podría superarse con dos líneas de argumentación:

a) La primera se dirigiría a resaltar que la equidistribución en cada actuación de renovación con nueva dotación (art. 14 c) TRLS) es un “mínimo” y no un máximo de igualación de los propietarios de suelo. Tal y como declaró la STC 164/2001, FJ 10, en relación con la Ley 6/1998 (LRSV), la competencia estatal para fijar “condiciones básicas” sobre el disfrute del derecho de propiedad (art. 149.1.1 CE) permite al Estado fijar unidades “mínimas” de igualación, compensación o equidistribución entre propietarios de suelo. Pero no impide que las leyes urbanísticas autonómicas dispongan escalas más elevadas de igualación o equidistribución. Tal y como dijo el Tribunal Constitucional: “será decisión de cada Comunidad Autónoma optar, además, por la incorporación de un criterio distributivo en el propio planeamiento; o por imponer la equidistribución sobre amplios espacios de una misma clase de suelo (incluso entre las fincas integrantes de toda una clase de suelo)”. Esta jurisprudencia quizá permitiría argumentar que en las actuaciones sobre la ciudad existente la actuación mediante unidades de ejecución puede extenderse a las actuaciones de rehabilitación, en la medida en que estas actuaciones, en el marco de una política de recuperación de la ciudad, presentan un interés social trascendente y por tanto asimilable a las actuaciones de urbanización y dotación. Con esta argumentación, no habría problema en que los propietarios de edificios necesitados de rehabilitación compartieran –en el seno de una unidad de ejecución- los posibles costes generales de reurbanización de la unidad de ejecución en que se incluya (de la misma forma que los demás propietarios de la unidad también participarían en los costes de la rehabilitación). Para llegar a esta conclusión hay que tener en cuenta que en la actualidad (y a diferencia de lo que declaró en su tiempo la STC 54/2002), la legislación estatal ya no impide que en SUC o SUNC una ley autonómica imponga nuevos deberes a los propietarios, distintos de los expresamente previstos en la ley estatal. En efecto, a diferencia de lo que ocurría en la Ley 6/1998 (LRSV), donde el Estado regulaba de forma separada la propiedad del SUC y del SUNC, y fijaba diferentes deberes para los propietarios en ambas categorías de suelo, bajo el TRLS 2015 ya no hay más que una “situación básica” en la ciudad, la “situación” de suelo “urbanizado”. En consecuencia, las diferencias de régimen jurídico de los propietarios ya no derivan de la clase de suelo, sino del tipo de actuación que sobre ellos se desarrolla. Y a partir de ahí se podría defender que la igualación de los propietarios mediante la equidistribución en cada actuación de reurbanización o nueva dotación (art. 14 c) TRLS) no impide, conforme a la STC 164/2001, FJ 10, que la legislación autonómica establezca un nivel más elevado de equidistribución de cargas y beneficios, sobre la premisa argumental de que en la ciudad existente –y a diferencia de lo que ocurre en la transformación del suelo rural- la reurbanización y la rehabilitación no son realidades alejadas, sino muy próximas y expresivas de un mismo interés urbanístico general (la recuperación de la ciudad).

b) Una segunda línea argumental consistiría en deslindar en la LSM entre las actuaciones de “regeneración” urbana, en las que se combinan la reurbanización y la rehabilitación y las actuaciones de rehabilitación singular o aislada. De esta distinción resultaría que la rehabilitación ligada a la reurbanización o nueva dotación (“regeneración”) podría tratarse como un supuesto de “transformación” (art. 7.1 a) 2 TRLS), y por tanto incluyendo a los correspondientes propietarios en una unidad de ejecución del “área de renovación”. Quedarían fuera de las unidades de ejecución las rehabilitaciones simples o aisladas, para las cuales se ofrecerían las opciones que a continuación se proponen.

 

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