¿Se debe aplicar el artículo 86 LRJSP a los medios propios locales?

El artículo 32 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP) establece los requisitos que deben reunir los medios propios. Estos requisitos rigen sin perjuicio de los requisitos establecidos para los medios propios en el ámbito estatal en la Ley 40/2015, de 2 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), tal y como señala expresamente el artículo 32.1 LCSP. Por su parte, la D.F. 4.3 LCSP establece que, en lo no previsto en la Ley para los encargos a medios propios personificados, se aplicará lo dispuesto por la LRJSP. Estas referencias a la LRJSP en la regulación que establece la LCSP sobre los medios propios plantean la pregunta sobre la oportunidad de aplicar esta norma a la actividad de los medios propios en el ámbito local. Veamos cómo puede resolverse esta cuestión.

Al respecto, hay que tener en cuenta que la regulación de los medios propios contenidos en la LRJSP se refiere exclusivamente a los medios propios estatales. Los preceptos contenidos en el Capítulo II del Título II de la LRJSP -entre los que se encuentran los artículos 85 y 86- no tiene carácter básico, como indica específicamente la D.F. 14ª.2 c) LRJSP. Estas normas se refieren en exclusiva al sector institucional estatal. Antes de la aprobación de la LCSP no había duda sobre su ámbito de aplicación. Sin embargo, las remisiones de la LCSP a la LRJSP han arrojado algunas preguntas al respecto. El artículo 32.1 LCSP reconoce que, además de los requisitos exigibles a los medios propios en la LCSP, se aplican las disposiciones de la LRJSP para los medios propios en el ámbito estatal. Este precepto puede considerarse ambiguo, en la medida en que su literalidad podría dar lugar a dos interpretaciones opuestas:

a) Por un lado, podría entenderse que el precepto salvaguarda las reglas de medios propios de la LRJSP, pero solo para los medios propios del ámbito estatal; puesto que la LRJSP solo regula los medios propios para el sector institucional estatal, no para los sectores institucionales de otras Administraciones territoriales.

b) Por otro lado, cabe llegar a la conclusión opuesta: que la LCSP quiere extender por esta vía a todas las Administraciones Públicas el régimen jurídico de los medios propios regulados en la LRJSP para el Estado.

Por su parte, la D.F. 4ª.3 LCSP únicamente afirma que, en lo no previsto en la Ley para los medios propios, se aplica lo dispuesto en la LRJSP. Este precepto es, todavía menos preciso que el precitado artículo 32.1 LCSP, ya que no realiza tampoco ninguna afirmación sobre la extensión de la aplicación de las reglas contenidas en la LRJSP. El problema de interpretación de estos preceptos está en la posible aplicación a los medios propios de las entidades locales de lo dispuesto en el artículo 86 LRJSP. El apartado primero de este precepto se remite a lo dispuesto en la legislación de contratos; pero el apartado segundo introduce exigencias adicionales:

“Tendrán la consideración de medio propio y servicio técnico cuando se acredite que, además de disponer de medios suficientes e idóneos para realizar prestaciones en el sector de actividad que se corresponda con su objeto social, de acuerdo con su norma o acuerdo de creación, se dé alguna de las circunstancias siguientes:

a) Sea una opción más eficiente que la contratación pública y resulta sostenible y eficaz, aplicando criterios de rentabilidad económica.

b) Resulte necesario por razones de seguridad pública o de urgencia en la necesidad de disponer de los bienes y servicios suministrados por el medio propio o servicio técnico.

Formará parte del control de eficacia de los medios propios y servicios técnicos la comprobación de la concurrencia de los mencionados requisitos.

En la denominación de las entidades integrantes del sector público institucional que tengan la condición de medio propio deberá figurar necesariamente la indicación <Medio propio>o su abreviatura <M.P.>”.

La ausencia de precisiones al respecto en los preceptos señalados de la LCSP y en la Exposición de Motivos de la Ley, así como la falta de una reforma expresa de la LRJSP, hace razonable entender que la LCSP no ha modificado el carácter pleno del artículo 86 LRJSP. La Ley no hace referencia en ningún momento a la voluntad de transformar el carácter de la regulación de medios propios de la LRJSP. Y, sin duda, un resultado de ese calado, requeriría algún tipo de pronunciamiento expreso por las consecuencias que tiene en la práctica. Así pues, la única razón para entender que las reglas de medios propios de la LRJSP se aplican más allá del ámbito estatal, en concreto, en la esfera local, es entender que la remisión de la LCSP a la LRJSP comporta un cambio en la naturaleza de las normas que son objeto de remisión. Pero deducir de una remisión ambigua de un precepto básico a un precepto pleno, no básico, que se produce un cambio de naturaleza del segundo parece excesivo.

La remisión entre normas no es una técnica que tenga por objetivo transformar la naturaleza de la norma que es destinataria de la remisión. Persigue articular el sistema de fuentes, las relaciones entre las normas, de acuerdo con las reglas de la lógica jurídica. De ese modo se evitan las lagunas legales, se garantiza la completitud del ordenamiento y se permiten establecer criterios de selección de la norma aplicable. Con esa finalidad se remite la LCSP a la LRJSP. La LCSP, que es manifestación de la competencia del Estado en materia de contratos y concesiones (art. 149.1.18ª CE), articula su relación con la LRJSP mediante remisiones, en la medida en que sus contenidos se solapan parcialmente. De ese modo, la LCSP garantiza mayor seguridad jurídica. A todas las Administraciones públicas se les aplican las reglas de medios propios contenidas en la LCSP y, además, en el caso de los medios propios estatales, se respeta la regulación diseñada previamente por la LRJSP.

Asumir que la remisión de una norma básica del Estado a otra norma no básica del Estado confiere a la segunda la naturaleza de la primera, supone subvertir la virtualidad jurídica de la técnica de la remisión normativa. E implica entender que dicha remisión reforma la D.F. 14ª.2 c) LCSP, que reconoce el carácter no básico del artículo 86 LRJSP. Dicho de otro, le atribuye a la remisión los mismos efectos que tendría una reforma normativa; solo que la remisión produciría implícitamente esos efectos. En la LCSP no hay ningún argumento que lleve a entender que se modifica el carácter no básico de los artículos 85 y 86 LRJSP.

Por otro lado, hay que tener en cuenta la trascendencia constitucional que implica la transformación de un precepto pleno (no básico) en básico. La formalización de lo básico es una cuestión de importante calado en la distribución competencial en el Estado autonómico. Conforme a la evolución de la jurisprudencia constitucional en la materia, la interpretación de las bases debe ser restrictiva, con el fin de no vaciar el espacio al desarrollo autonómico (por todas, la STC 50/1999). Solo de ese modo puede protegerse la autonomía constitucionalmente garantizada, por lo que aquí respecta, a los entes locales (arts. 137 y 140 CE). Si se atiende, además, al principio de autonomía local como un criterio de interpretación del ordenamiento y de prelación de fuentes, hay que optar por la interpretación más respetuosa con la autonomía local. Esto conduce al rechazo de la aplicación a los entes locales de los artículos 85 y 86 LRJSP. La expansión de las bases debe encontrar, por tanto, una justificación, que no es posible identificar en la LCSP y que no puede realizarse por vía meramente interpretativa por la trascendencia constitucional que entraña.

En resumen, la remisión de una norma básica a un precepto no básico parece insuficiente para atribuirle este carácter a la primera, cuando la Ley no dice nada expresamente. Si hubiera existido alguna precisión expresa en la Ley en torno a la voluntad de extender las reglas de la LRJSP a todos los medios propios, la solución podría haber sido distinta. La condición de básico o no de un precepto no se contagia sin más por el hecho de que se produzca una remisión entre normas de distinto carácter. Lo contrario supondría alterar por vía interpretativa el carácter no básico de la norma y extender los límites de la legislación básica reduciendo los márgenes de desarrollo autonómicos y local. En su caso, este efecto debería manifestarse de forma expresa por el legislador. De modo que habría que interpretar que el art. 86 LRJSP se aplica supletoriamente con respecto a la LCSP solo para los medios propios estatales. No sería, por tanto, aplicable en el ámbito local.