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César Martínez Sánchez

El TS excluye las cuotas con destinos específicos de la tasa del 1,5% a las distribuidoras eléctricas

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Fachada del Tribunal Supremo

La reforma del recurso de casación en la jurisdicción contencioso-administrativa, operada por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, que entró en vigor el 22 de julio de 2016, ha permitido que el Tribunal Supremo (TS) se pronuncie sobre la interpretación de determinados preceptos del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL), que muy difícilmente tenían acceso a la casación con el sistema anterior.

Muestra de ello es la reciente STS de 16 de diciembre de 2020 (ES:TS:2020:4370), en la que se analiza la particular fórmula de cuantificación de las tasas por utilización privativa o aprovechamiento especial del vuelo, suelo y subsuelo del dominio público local (comúnmente conocida como “tasa del 1,5%”).

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El TJUE refrenda la tasa del 1,5% a la telefonía fija e internet

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Tras más de dos años de espera, el TJUE se ha pronunciado, en la STJUE de 27 de enero de 2021 (C-764/18 – Orange España), acerca de la licitud de exigir la tasa del 1,5% a las empresas dedicadas a la telefonía fija e internet.

Esta petición, cursada por el Tribunal Supremo mediante auto de 12 de julio de 2018, se ha presentado en el marco de un litigio entre el Ayuntamiento de Pamplona y Orange España, S. A. U., en relación con la tasa por utilización privativa o aprovechamientos especiales del suelo, vuelo y subsuelo del dominio público local por empresas explotadoras de servicios de suministros (tasa del 1,5%).

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Regla de gasto, superávit y remanente: nociones básicas

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Fotografía de calculadora

Con ocasión del debate que ha suscitado la no convalidación por el Congreso del Real Decreto-ley 27/2020, de 4 de agosto, de medidas financieras, de carácter extraordinario y urgente, aplicables a las entidades locales, se ha observado en los medios de comunicación cierta confusión en relación al significado de la regla de gasto, del superávit y del remanente de las entidades locales. A continuación, con la brevedad a la que obliga una entrada de blog, se expondrá sucintamente qué es cada uno de estos conceptos.

No cabe duda de que se trata de cuestiones relacionadas ya que, en términos generales, se puede decir que la regla de gasto ha coadyuvado a la generación de superávits recurrentes que –en buena medida– han acrecentado los remanentes. Sin embargo, es importante entender con claridad a qué nos estamos refiriendo, sobre todo en un momento como este en el que se está planteando un cambio en la regulación.

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Las corporaciones locales podrán emplear su superávit en ayudas sociales

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Entre las numerosas medidas que se están adoptando para hacer frente a la actual pandemia, también se ha incluido una nueva modificación del destino que las entidades locales pueden dar a su superávit.

En efecto, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 3 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19, el superávit presupuestario de las entidades locales correspondiente al año 2019 se podrá destinar para financiar gastos de inversión incluidos en la política de gasto 23, «Servicios Sociales y promoción social», recogida en el anexo I de la Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se aprueba la estructura de los presupuestos de la Entidades Locales, previa aplicación de las reglas contenidas en la disposición adicional sexta de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Asimismo, dentro de aquella política de gasto, con carácter excepcional, se considerarán incluidas las prestaciones básicas de los servicios sociales de las corporaciones locales (aparece una enumeración en el art. 1.2 de este mismo real decreto-ley).

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El TS cambia (otra vez) su criterio sobre la potestad tarifaria

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Veleta de un tejadoA finales de junio se dictó la STS 909/2019, en la que el Tribunal Supremo revisó de forma explícita su doctrina acerca de la denominada potestad tarifaria.

El recurso de casación lo formuló una empresa concesionaria de la gestión del servicio insular de transferencia y tratamiento de los residuos urbanos del Ayuntamiento de Muro, a la que, en vez de abonarle las facturas correspondientes, se le compensó de oficio la deuda con otras deudas que el Consell Insular de Mallorca mantenía con el propio Ayuntamiento.

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El TC avala (con un criterio cuestionable) las nuevas prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario

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A comienzos de junio se publicó la STC 63/2019, en la que se desestimó –con una celeridad poco habitual– el recurso de inconstitucionalidad presentado por más de cincuenta diputados contra determinados preceptos de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de contratos del sector público, que califican como prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario (PPCPNT) a las contraprestaciones exigidas por servicios públicos prestados de manera indirecta o de forma directa a través de personificación privada. El fallo, como se verá, es claro y su argumentación, como trataré de justificar, cuestionable.

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¿Vinculan a las Administraciones autonómicas y locales las respuestas a las consultas que emite la Dirección General de Tributos?

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Desde hace años existen notables dudas acerca de la extensión de los efectos vinculantes de las consultas a otras Administraciones diferentes de la que emitió la contestación. En particular, la cuestión se ha centrado habitualmente en el alcance que haya de darse a las contestaciones evacuadas por la Dirección General de Tributos. Esto es, ¿están obligadas las Administraciones tributarias autonómicas y locales a seguir el criterio expresado por el citado órgano?

A mi juicio la respuesta es claramente negativa, si bien no puede obviarse la existencia de algunas opiniones doctrinales abiertamente contrarias a esta conclusión, así como un acatamiento en los hechos, difícilmente cuantificable pero perceptible en la práctica, del criterio expresado por la Dirección General de Tributos. De hecho, este centro directivo ha manifestado expresamente que sí han de vincular sus contestaciones a las entidades locales (contestación de 27 de julio de 2018, V2258-18). Así pues, cumple argumentar suficientemente mi postura, tal y como haré a continuación.

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El nuevo modelo de control interno del Ayuntamiento de Madrid (Francisco Javier Sánchez Rubio)

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El nuevo modelo de control interno del Ayuntamiento de Madrid

Francisco Javier Sánchez Rubio

Director de la Oficina de Contabilidad y Control Financiero del Ayuntamiento de Madrid

El próximo uno de julio entra en vigor el Real Decreto 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades del Sector Público Local. La Intervención General del Ayuntamiento de Madrid, aprovechando su necesaria adaptación, se ha fijado el objetivo de diseñar un modelo de control interno ajustado no solo a la nueva normativa sino también a las exigencias que se demandan en la actualidad a los órganos de control interno.

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¿Qué es una licencia de edificación? (Francisco Velasco)

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¿Qué es una licencia de edificación?

Francisco Velasco Caballero

Instituto de Derecho Local-UAM

El Tribunal Constitucional acaba de declarar, en la STC 143/2017, FJ 23, que el Estado, en la medida en que es competente para regular la edificación, también es competente para establecer el silencio administrativo negativo en relación con las licencias municipales de edificación de nueva planta. Pero, aunque parezca un juego de palabras, lo cierto es que la edificación y el control municipal sobre la edificación no forman parte de una única materia, ni un de un único título competencial.

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ENTIDADES PÚBLICAS EMPRESARIALES LOCALES Y SOCIEDADES MERCANTILES PÚBLICAS LOCALES: ¿ES POSIBLE, TRAS EL SEC–2010, QUE NO CONSOLIDEN A EFECTOS DEL CONTROL DEL DÉFICIT Y LA DEUDA PÚBLICOS? (Ester Marco)

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Entidades públicas empresariales locales y sociedades mercantiles públicas locales: ¿es posible, tras el SEC–2010, que no consoliden a efectos del control del déficit y la deuda públicos?

Ester Marco Peñas

Instituto de Derecho Local-UAM

 

Tras el endurecimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la Unión Europea (a través de los paquetes normativos conocidos como Six Pack -2011- y Two Pack -2013-), las reformas que el legislador nacional ha llevado a cabo para adaptar el ordenamiento jurídico interno a los mandatos europeos han sido muy restrictivas, especialmente para las corporaciones locales. La obligación de “mantener una posición de equilibrio o superávit presupuestario”, establecida en el art. 11.4 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, o el cumplimiento de la severa regla de gasto, regulada en el art. 12 de la citada ley orgánica, marcan en muchas ocasiones la hoja de ruta en materia de inversiones de las corporaciones locales.

 SEC 2010

En este contexto, frente a la necesidad de llevar a cabo una obra pública o prestar un servicio público, el ente local inevitablemente se plantea qué instrumento jurídico le permitirá acometer la obra o prestar el servicio e incidirá en menor medida en sus niveles de déficit, deuda y gasto públicos.

En este punto, la delimitación del sector Administraciones públicas local en términos de Sistema Europeo de Cuentas (en adelante, SEC) y, en particular, si en el contorno de consolidación fiscal se incluirán las entidades públicas empresariales locales (en adelante, EPEL) y las sociedades mercantiles públicas (en adelante, SMP) es un elemento clave. Si un entidad se clasifica en el sector Administraciones públicas en términos de SEC sus niveles de déficit y deuda públicos se incluirán en el balance público.

El SEC es la metodología que deben seguir los Estados (y, por ende, los diferentes niveles de gobierno) para elaborar y presentar frente a las instituciones europeas los datos estadísticos relativos a sus niveles de déficit y deuda públicos. El actual Sistema Europeo de Cuentas es el SEC-2010, aprobado por el Reglamento (UE) núm. 549/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013 (en adelante, SEC-2010). Uno de los principales cambios introducidos por el SEC-2010, respecto a su predecesor el SEC-95, ha sido, precisamente, el endurecimiento de los criterios para determinar si una entidad se encuentra clasificada fuera del sector Administración públicas.

Para clasificar una entidad dentro o fuera del sector Administraciones públicas en términos de SEC se tiene que responder secuencialmente a las tres preguntas siguientes, que constituyen los tres criterios del “test de clasificación de entes”:

(1) ¿La entidad es una unidad institucional?

Una entidad será considerada unidad institucional si tiene autonomía de decisión en el ejercicio de su función principal. Para poder afirmar que una entidad tiene autonomía de decisión, esta debe: ser titular de bienes y activos con facultad de disposición sobre ellos; tener capacidad para tomar decisiones económicas; tener capacidad para contraer pasivos en nombre propio y suscribir contratos; y, por último, elaborar un conjunto completo de cuentas (apartado 2.12 SEC-2010)

Si una entidad no posee autonomía de decisión ya no será necesario seguir analizando los otros dos criterios, puesto que directamente deberá clasificarse junto a la entidad que la controla (en nuestro caso el Ayuntamiento, sector Administración pública local). Eurostat (oficina estadística de la Unión Europea) en sus Decisiones cada vez es más estricto a la hora de verificar si las entidades poseen o no autonomía de decisión. De hecho, la existencia de determinados controles funcionales o autorizaciones por parte de la Administración excluyen la condición de unidad institucional a la entidad, y suponen su reclasificación en el sector Administraciones públicas.

(2) ¿La entidad está controlada por una entidad privada o bien por la Administración pública?

El apartado 1.36 SEC-2010 define el control como la capacidad para determinar la política general o el programa de una unidad institucional”. Sin embargo, como novedad, el SEC-2010 endurece este criterio al introducir en su apartado 20.309 una serie de indicadores cuya presencia denota también la existencia de control por parte de las Administraciones públicas y, en consecuencia, su consideración como unidad institucional pública. Entre estos indicadores encontramos la existencia de control vía acuerdos contractuales o a través de una regulación excesiva.

Llegados a este punto del análisis, pueden existir entidades consideradas unidades institucionales (al tener autonomía de decisión en el ejercicio de su función principal) y públicas (al estar controladas por las Administraciones públicas) pero estar clasificadas fuera del sector Administraciones públicas a efectos de consolidación, por ser consideradas “de mercado”. Justamente este es el tercer elemento que debe analizarse:

(3) La actividad de la entidad ¿es de mercado o no de mercado?

De nuevo, el SEC-2010 ha reforzado el criterio de mercado, introduciendo la obligación de analizar la existencia de una “verdadera situación de mercado”. Este análisis cualitativo de la posición real que ocupa la entidad, pasa a ser previo y prioritario al análisis cuantitativo.

Finalmente, debe llevarse a cabo el análisis cualitativo, en concreto determinar si la entidad cumple el “test del 50 %” (regulado, entre otros, en los apartados 3.33 y 3.34 SEC–2010). En este test se analiza si la entidad cubre al menos el 50% de sus “costes” de producción con sus “ventas” (ambos conceptos, costes y ventas, definidos en términos de SEC).

A la hora de analizar el test del 50% es fundamental tener en cuenta que los pagos efectuados por las Administraciones públicas a la entidad, si cumplen determinadas condiciones, también serán considerados “ventas” en términos de SEC; y, por tanto, se adicionarán a las otras ventas de la entidad para determinar si esta da cumplimiento a la regla del 50%.

Este último factor hace que todavía sea posible la existencia de entidades (EPELs y SMPs) controladas y financiadas mayoritariamente por las Administraciones públicas pero clasificados fuera del sector Administraciones públicas en términos de consolidación fiscal. No obstante, para que esto último sea posible las EPELs y SMPs deben ser minuciosamente configuradas, tanto en el nivel de control ejercido por el Ayuntamiento como en el modo en que se articula la financiación pública (pagos, subvenciones, etc.). De lo contrario, un potencial análisis, por parte de Eurostat o la Intervención General de la Administración del Estado, puede suponer su reclasificación en el sector Administración local.