Recientemente, el 22 de septiembre de 2021, el Congreso de Autoridades Locales y Regionales del Consejo de Europa ha emitido su tercer informe de seguimiento sobre el cumplimiento por parte de España de la Carta Europea de la Autonomía Local de 1985 (CEAL). A este informe ha seguido la correspondiente Recomendación 465 del Congreso aprobada el 26 de octubre de 2021. Del informe del Consejo de Europa ya se ha dado cuenta por Carmen Navarro en una entrada anterior del blog del IDL-UAM. Ahora voy a centrar la atención en un aspecto concreto del informe europeo (la financiación local) de la financiación local de gran importancia para las políticas contra la despoblación rural. En especial, me voy a referir en lo que sigue al régimen de transferencias estatales a los municipios, actualmente regulado en los arts. 11 a 126 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (LHL).
Hasta ahora la literatura académica (económica, geográfica, política y jurídica) no ha prestado atención directa a la posible correlación entre financiación municipal y despoblamiento. Las limitadas referencias académicas a los municipios pequeños se centran en las transferencias estatales (PIE) y autonómicas (PICAs) y tienden a concluir que se dan inequidades, insuficiencias o incoherencias en las transferencias supramunicipales, normalmente en perjuicio de los pequeños municipios rurales y en beneficio de los grandes municipios urbanos.
En el Instituto de Derecho Local, estamos estudiando precisamente la hipotética conexión entre financiación local y despoblación. Para los fines de este estudio se ha elaborado una base de datos con información detallada sobre los ingresos presupuestados para el año 2021 en todos los municipios de dos provincias que ganan población (Madrid y Barcelona) y dos provincias con pérdidas moderadas de población (Valladolid y Jaén). Se toma como referencia la provincia (NUTS-3, conforme a la Nomenclatura de las Unidades Territoriales Estadísticas de la UE) por su idoneidad para analizar de los fenómenos de despoblación.
En España, el reto demográfico se está planteando normalmente como la recuperación y desarrollo de los pueblos pequeños, frente a las ciudades. Como la potenciación de los núcleos y áreas rurales, frente a los núcleos urbanos.
En buena medida, este planteamiento refleja la tradicional opción ruralista de la Política Agrícola Europea y de los fondos estructurales (Fondo Social Europeo +, Fondo Europeo de Desarrollo Regional, Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural, principalmente). Todos estas formas subvencionales europeas están dirigidas directa –aunque no únicamente- al sostenimiento de las rentas agrarias y a la innovación productiva y sostenible de la economía agropecuaria y forestal. Estos antecedentes ruralistas se han trasladado en buena medida a las diversas estrategias demográficas coexistentes: europea, española y autonómicas. Se observa con cierta claridad cómo en el centro de las políticas demográficas está la retención de población en los municipios pequeños, en esencia rurales.
Fotografía del laberinto de setos del Parque Juan Carlos I de Madrid
Durante el tercer estado de alarma, el declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre (luego prorrogado por el Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre), se ha puesto en marcha, en paralelo a la lucha contra los contagios, el proceso de reconstrucción de la economía con ingentes recursos financieros de la Unión Europea (aproximadamente 140.000.000 millones de euros para España). En este proceso de reconstrucción los ayuntamientos y las diputaciones provinciales van a actuar, a lo sumo, como Administraciones indirectas del Estado, más que como entidades autónomas.
Parecería que la posición de subordinación de las entidades locales a las autoridades estatales durante los estados de alarma (al amparo del art. 9.1 de Ley orgánica 4/1981, de los Estados de Alarma, Excepción y Sitio) ha generado inercias que se proyectan más allá de la emergencia sanitaria, guiando el proceso de recuperación económica. Aunque el actual proceso de reconstrucción es diferente al de los planes económicos especiales de 2008 y 2009 (Fondo Estatal de Inversión Local [FEIL], aprobado por el Real Decreto-Ley 9/2008, de 28 de noviembre; y Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local [FEESL], aprobado por el Real Decreto-Ley 13/2009, de 26 de octubre), en buena medida la posición jurídica de los gobiernos locales es comparable: actúan como agentes instrumentales de la política económica del Estado
Fotografía grúas
Conforme a la nueva Ley madrileña 1/2013, de 8 de octubre, que modifica la Ley madrileña 9/2001, del Suelo (LSM), aún siguen siendo preceptivas las licencias municipales para todas las obras o actuaciones urbanísticas enunciadas en el art. 152 LSM. A falta de respuesta expresa del ayuntamiento, el Derecho urbanístico tradicionalmente ha previsto la obtención de la licencia solicitada por silencio positivo.Esta es la opción más conforme con el art. 24.1 LPAC, que establece como regla general el silencio positivo, frente al negativo. Sin embargo, hoy el silencio positivo se puede considerar residual. El art. 154.7 LSM, en su redacción vigente desde octubre de 2020, se refiere sólo al silencio negativo, por transcurso de tres meses desde la solicitud de licencia sin notificación de la resolución expresa.
Esta regulación del silencio negativo en la LSM se hace de una forma peculiar, que es fuente de dificultades interpretativas. Pues en lugar de establecer por sí y expresamente los supuestos de silencio negativo, el art. 154.7 LSM se remite a “los términos establecidos en la legislación básica estatal”, lo que obliga a consultar los supuestos de silencio negativo del art. 11.4 TRLS 2015. Y lo cierto es que no todas las licencias preceptivas conforme al art. 152 LSM está incluidas en el listado de silencio negativo del art. 11.4 TRLS. Con lo que hay que aceptar que puede haber en la Comunidad de Madrid, aún hoy, algunas licencias urbanísticas preceptivas con silencio positivo. Es claro, sin duda, que para las obras más importantes (nuevos edificios) rige el silencio negativo (pues tales obras están claramente incluidas en el listado del art. 11.4 TRLS). Pero para otras obras también sometidas a licencia previa (conforme al art. 154.7 LSM) puede haber más dudas, al no estar claramente mencionadas en el art. 11.4 TRLS.
La Ley madrileña 1/2020, de 8 de octubre, ha modificado profundamente el régimen de control municipal previo de las “obras ordinarias”, las que no requieren de un previo proyecto técnico de edificación (nuevo art. 152 de la Ley madrileña 9/2001, del Suelo: LSM). Para estas obras ya no es necesario contar con una previa licencia municipal de obras. Basta con la previa presentación por el promotor, en el ayuntamiento, de una declaración responsable. Luego, una vez iniciadas o terminadas las obras, el ayuntamiento tendrá que comprobar que lo declarado y/o ejecutado es conforme con la ordenación urbanística: con los planes y con las ordenanzas urbanísticas. Dice al respecto el nuevo art. 159.1 LSM que “Las declaraciones responsables serán objeto necesariamente de control posterior por el ayuntamiento o sus entidades colaboradoras a las que se refieren las disposiciones adicionales primera y segunda de esta Ley”. Sabemos de la existencia de entidades colaboradoras urbanísticas (ECU) que actúan en el municipio de Madrid. La pregunta es ahora si, como anuncia el art. 159 LSM esas ECU efectivamente van a poder participar, y en qué medida, en la comprobación de las obras objeto de declaración responsable. El criterio central para dar una respuesta es definir con quién colabora la ECU, si con el ayuntamiento o con el particular. De esta cuestión me ocupé hace ya unos años.
En el Instituto de Derecho Local, con la participación de nuestros profesores y de expertos externos, estamos organizando varios cursos sobre la aplicación de la nueva Ley madrileña 1/2020, de 8 de octubre, por la que se modifica el régimen de control urbanístico de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid (Ley 9/2001, de 17 de julio: LSM). Ya en la primera edición del curso, en colaboración con el Ayuntamiento de Madrid, han surgido varias cuestiones controvertidas sobre el nuevo régimen local. Voy a dar a continuación mi opinión provisional sobre una de estas cuestiones, la referida a las comprobaciones municipales que siguen a las declaraciones responsables para la realización de obras ordinarias.
Fotografía grúas
La nueva Ley madrileña 1/2020, de 8 de octubre, que reforma la vigente Ley madrileña 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid (LSM), ha modificado profundamente el control municipal sobre las obras y demás actuaciones urbanísticas. En general, la reforma ha atenuado los controles municipales. Por ejemplo, sometiendo una buena parte de las obras a simple declaración responsable, en lugar de a previa licencia de obras. Otra de las reformas, a la que me refiero ahora, rebaja muy intensamente el ya de por sí muy atenuado control municipal sobre las obras supramunicipales (el regulado en el hasta hoy vigente art. 161 LSM).
A la vista de que la pandemia por COVID-19 se alarga y agrava, y que muchas actividades económicas están sufriendo nuevas limitaciones, numerosos ayuntamientos están impulsando –como ya hicieron en la primera ola de contagios- diversas ayudas económicas a personas o empresas, por situaciones de necesidad ocasionadas por la pandemia. Desde la perspectiva presupuestaria, la anunciada suspensión de la regla de gasto para los ayuntamientos ha de facilitar estas ayudas a personas y empresas, al permitir que los ayuntamientos dispongan de su superávit presupuestario (en puridad, del remanente de tesorería para gastos generales). Varias son las cuestiones y dudas a que dan lugar las ayudas a personas y empresas.
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Ayer, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid anuló parcialmente la Ordenanza de Movilidad del Ayuntamiento de Madrid, en la parte específicamente referida a “Madrid Central” (Sentencia 445/2020, de 27 de julio, de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo). En realidad, el Tribunal ha dictado tres sentencias. Ahora me refiero sólo a la primera, que se centra en el procedimiento de elaboración de la Ordenanza y, más en especial, al trámite de información pública.
Según la sentencia, el Ayuntamiento no respetó debidamente el trámite de información pública que para los municipios en general establece el art. 49 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL) y que para la ciudad de Madrid impone el art. 48 de la Ley de la Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid (LCREM).
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