Todos los Programas Marco de los grandes partidos de implantación nacional recogen el problema de la despoblación
En este blog (ver blog UAM-IDL del 10 de febrero de 2021 y el 9 febrero de 2022) hemos realizado un seguimiento de la cuestión prejudicial presentada por el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), que , en lo fundamental, plantea si la limitación de los llamados “conciertos sociales” a entidades sin ánimo de lucro que realiza la normativa valenciana es o no contraria a las libertades de establecimiento y prestación de servicios del TFUE, la Directiva de Servicios y las Directivas de contratación pública. En concreto, la regulación autonómica sobre los conciertos sociales parte de la consideración de la naturaleza no contractual de esta figura y, por tanto, excluye a las entidades con ánimo de lucro de la celebración de ”acuerdos de acción concertada” con la Administración pública para la prestación de servicios sociales de su responsabilidad: solo las entidades privadas sin ánimo de lucro (no solo a las organizaciones o asociaciones de voluntariado) pueden celebrar tales acuerdos para la prestación de servicios sociales a cambio de una remuneración sin que tengan que pasar por un proceso competitivo.
Los planes autonómicos de lucha contra la despoblación son el resultado de un diagnóstico de la situación y fijan unos objetivos generales, diseñan la política pública de lucha contra la despoblación con remisión a la aprobación futura de las medidas concretas que integran dicha política, estableciendo, a lo sumo, los órganos, las figuras jurídicas y/o los procedimientos a través de los que se aprobarán. Ofrecen, por tanto, un “banco de medidas” para la ejecución de esa política pública por parte de las Administraciones públicas implicadas o afectadas en la consecución de los objetivos previamente fijados. Y, adicionalmente, podemos considerar que no sólo fijan unos objetivos generales hacia los que caminar, también intentan crear una imagen, un determinado modelo de sociedad en el ámbito rural, con una construcción narrativa emocional. El plan le aporta al ayuntamiento legitimidad para adoptar las actuaciones (decisiones) que tome: a través de la planificación se fija la estrategia la actuación pública o de las herramientas de la nueva gestión pública, fija los objetivos hacia los que caminar.
Bandera de la Comunidad Valenciana. Autoría: Freepik.
Hace justo un año, en este mismo blog (ver blog IDL-UAM del 10 de febrero de 2021) daba cuenta de la presentación, por parte del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de una cuestión prejudicial (asunto C-436/20) ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), que, en lo fundamental, plantea si la limitación de los llamados “conciertos sociales” a entidades sin ánimo de lucro que realiza la normativa valenciana es o no contraria a las libertades de establecimiento y prestación de servicios del TFUE, la Directiva de Servicios y las Directivas de contratación pública. Más concretamente, la Asociación Estatal de Entidades de Servicios de Atención a Domicilio (ASADE), asociación integrada por diversas empresas privadas, solicita ante el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana la anulación del Decreto 181/2017 de la Comunidad Valenciana, al considerar que se opone a que las entidades con ánimo de lucro celebren “acuerdos de acción concertada” con la Administración pública. En virtud de estos acuerdos, la Administración encomienda a entidades de iniciativa social la gestión de determinados servicios sociales y, a este respecto, no está obligada a seguir los procedimientos establecidos en la legislación de la Unión sobre contratación pública. El problema para la entidad recurrente es que el Decreto valenciano 81/2017 establece que solo las entidades privadas sin ánimo de lucro (no solo a las organizaciones o asociaciones de voluntariado) pueden celebrar tales acuerdos para la prestación de servicios sociales a cambio de una remuneración sin que tengan que pasar por un proceso competitivo, transparente y en el que rija la igualdad de trato.
El 20 de septiembre de 2021, los alcaldes de dos ayuntamientos de Badajoz, Don Benito y Villanueva de la Serena, en un acto en el que estuvieron acompañados por todos los grupos municipales que integran ambas localidades y los alcaldes de las nueve entidades locales menores a ellas vinculadas, además de contar también con el respaldo regional, anunciaron su deseo de convocar una consulta popular para preguntar a su población sobre la posibilidad de constituirse en un único municipio. La consulta se celebrará el 20 de febrero de 2022, una vez que fue autorizada por el Consejo de Ministros el 8 de noviembre pasado, y deberá contar con el respaldo mayoritario de los ciudadanos que supere el 66 por ciento. El proceso de unión culminaría en 2031 con el nuevo municipio, que tendría la denominación de Don Benito-Villanueva, que contaría con una población de unos 64.000 habitantes, siendo el tercero más grande de la región, tras Badajoz y Cáceres, y superando a Mérida.
Según datos aportados por los actuales dos municipios, la unión comportaría una serie de ventajas fundamentalmente económicas y de bienestar de la ciudadanía: riqueza, actividad económica y desarrollo sobre rentas, población y empleo, I+D+i a medio y largo plazo, posibilidad de optar a mayores ayudas estatales y europeas al incrementar el número de habitantes y convertirse en uno de los polos de desarrollo económico más importantes de la comunidad como generador de crecimiento económico y social para el conjunto de la región. También hacen referencia a la optimización de recursos, a la posibilidad de ampliar los servicios prestados y a otros servicios que ya son compartidos como los bomberos, la policía nacional o la depuradora de agua. “Una oportunidad para el progreso de la región” es el lema que se ha elegido para este proyecto de fusión.
La noticia ha tenido un importante impacto mediático porque, ciertamente, estamos ante un acontecimiento casi inédito en nuestro modelo territorial local (salvo, en los últimos años, la excepción de los municipios gallegos Oza-Cesuras, en 2013, y Cerdedo-Cotobade, en 2017). Además, se produce en un momento, como el presente, en el que la despoblación del ámbito rural español y la amenaza de desaparición de muchos pequeños municipios encuentra un lugar protagonista en la agenda mediática, política y social. Existe un importante debate acerca de la necesidad de proceder a una profunda reforma de la planta local española y de buscar fórmulas organizativas, además de financieras y de políticas públicas, que permitan optimizar los recursos (personales y materiales) existentes en el ámbito local, en un intento de frenar o, al menos, mitigar, el paulatino, y parece que inexorable, abandono de los pequeños municipios rurales. En esta línea, en el acto de presentación de la iniciativa de fusión, el alcalde de Villanueva de la Serena afirmaba que este proyecto de unión “es un ejemplo de cómo la España vaciada puede ponerse las pilas para no rendirse ante el futuro incierto y generar nuevas oportunidades”.
El Instituto Nacional de Estadística, a 1 de enero de 2021, muestra que España tiene 8.131 municipios, de entre los que el 61,5% tiene menos de 1.000 habitantes y casi el 17% tienen menos de 100 residentes. Y esta no es una realidad novedosa del actual régimen local, sino que responde a la tradición de nuestro modelo, lo que ha llevado a hablar del “minimunicipalismo” o “inframunicipalismo” endémico de España y de la excesiva fragmentación del mapa municipal español (así, por todos, F. J. SANZ LARRUGA).
Al contrario de lo que ha sucedido en la mayoría de los países europeos desde los años sesenta, donde se han emprendido procesos de amalgamación (amalgamation) o fusión de municipios, la reforma para la consolidación municipal no es un tema destacado en la agenda política en España. Incluso, al contrario, la tendencia en España ha sido la segregación de pequeños núcleos de población. Y, así, el número de gobiernos locales (municipios) en España ha aumentado ligeramente (alrededor del 0,2%) a lo largo de los últimos 40 años, desde que se celebraron las primeras elecciones municipales del periodo democrático. Aunque en las últimas décadas se han hecho varios intentos de fomentar las fusiones municipales, todos ellos han fracasado. La explicación de ese fracaso reside en el papel destacado del fuerte factor identitario propio de los municipios españoles: los posibles beneficios que se intuyen derivados de la fusión no compensan a la población de la pérdida de su identidad local, fuertemente arraigada.
El más reciente de estos intentos de impulsar la fusión de municipios por parte del legislador se produce en el marco de la reforma general del régimen local de 2013, que modifica intensamente el procedimiento de alteración de términos municipales. En la propia exposición de motivos de la ley se afirma que se pretende potenciar que se fusión los municipios “ya que contribuyen a racionalizar sus estructuras y superar la atomización del mapa municipal”, lo queimplica un rediseño de la planta local, con objeto de constituir municipios de mayores dimensiones. Que el legislador apuesta por la fusión de municipios pequeños se deduce de los estímulos económicos para incentivar la fusión que se refieren a muncipios que no son capitales de provincia o de Comunidad Autónoma y que no tengan una población de derecho igual o superior a los 75.000 habitantes (art. 13.4 LBRL).
A tal efecto, en la Ley se regulan nuevos tipos de convenios donde al menos una de las partes es una entidad local y, entre estos convenios locales, se incluyen los “convenios de fusión” voluntaria entre municipios (art. 13.4 LBRL), además de regular la fusión obligatoria o imperativa, para los casos de incumplimiento de las obligaciones municipales en materia presupuestaria. El acuerdo de fusión voluntaria tiene la peculiaridad de que sólo se exige para su aprobación una mayoría simple en cada uno de los plenos municipales (art. 13.6 LBRL), estableciéndose una excepción a las mayorías previstas en el art. 47.2 LBRL. Este régimen de aprobación dinamiza el principio de autonomía local y es incentivador de las fusiones voluntarias de municipios (así, la STC 41/2016, FJ 6). Si se acuerda en el convenio de fusión, cada uno de los municipios fusionados podrá funcionar como forma de organización desconcentrada, de conformidad con lo previsto en el art. 24 bis LBRL. Eso sí, una vez aprobado, el nuevo municipio no podrá segregarse hasta que pasen diez años.
Entre los supuestos beneficios derivados de la fusión se encuentran el incremento de su financiación, la preferencia en la asignación de planes de cooperación local o de subvenciones, o la dispensa en la prestación de los nuevos servicios mínimos de los previstos en el art. 26 LBRL que le correspondan como consecuencia del aumento poblacional (dispensa que habría que entender que es de carácter provisional, aunque el legislador no lo dice).
Enlazando con esto último, entre los elementos que permiten aumentar o, al menos, mantener población a una entidad local y que explica las migraciones interiores se incluye la necesidad de que, en función del tamaño poblacional, dicha entidad sea capaz de ofrecer en cantidad y calidad los servicios que demandan los ciudadanos. Entre los servicios públicos relevantes para la calidad de vida se cuentan algunos servicios supralocales esenciales (como la educación y la sanidad o los servicios sociales) y otros muchos de escala local: propiamente locales, participados por los municipios, o donde su intervención es determinante (servicios ambientales, de movilidad, seguridad ciudadana, asistencia social, vivienda). Fortalecer o mejorar la prestación de estos servicios incide en la calidad de vida de las poblaciones rurales y podría tener impacto demográfico en cuanto que facilitase la permanencia de la población o, al menos, la reducción de la marcha de la población del ámbito rural.
Muchos de los municipios españoles, especialmente los de menor tamaño, son ya inviables desde el punto de vista demográfico. Sin embargo, en ellos aún viven personas que necesitan seguir recibiendo servicios [LOSA MUÑIZ, V., y VAQUERO GARCÍA, A., “La problemática de la despoblación rural y el reto demográfico. ¿Qué se puede hacer desde el ámbito local?”, Red Localis, Documento 14/2020, p. 26-27]. La unión de municipios tiene ciertamente ventajas en cuanto que permite fortalecer los servicios públicos, ya que, por su pequeño tamaño, gran parte de los municipios son incapaces de prestar por sí mismos servicios (y servicios de calidad).
Si bien es cierto que la prestación eficiente de servicios públicos locales, cuando existan estas carencias, se pueden alcanzar, sin tener que llegar a la fusión y, con ella, a la temida pérdida de identidad local, con la puesta en marcha de mecanismos de cooperación intermunicipal, como son las mancomunidades o los consorcios.
La tendencia a la despoblación en extensas áreas del territorio español no es un problema reciente. Los datos estadísticos muestran que una buena parte de los municipios de España pierden población desde hace décadas. Pero la despoblación no sólo afecta a los municipios rurales más pequeños, sino, también, a los municipios semiurbanos y a las ciudades intermedias, en beneficio de las grandes ciudades que constituyen núcleos atrayentes y de concentración de población (como afirma J. A. CHINCHILLA PEINADO, en blog IDLUAM, el 17 de noviembre). Además, aumentan las voces que apuestan por poner el foco de las políticas públicas de la lucha contra la despoblación en entidades locales de tamaño medio o supralocales, para tener una mayor opción de éxito de estas acciones. Si bien, como ya se ha señalado antes, el legislador estatal de 2013, al regular la fusión de municipios, estaba pensando en los municipios de ámbito rural o de escasa población.
Por todo ello, parece que debemos resignarnos a aceptar que no se puede afrontar este reto poniendo el foco en el mantenimiento de todas las pequeñas entidades locales tal cual las entendemos en la actualidad. La fusión de municipios o, al menos, la compartición de servicios permitiría un acceso a una mayor cantidad de recursos, al tiempo que se podrían incrementar los servicios que recibirían los ciudadanos y/o la calidad de su prestación. Sentado esto, se debería actuar en dos sentidos. Primero, afrontando el fracaso real del diseño legislativo de la fusión voluntaria, cuyos supuestos beneficios no compensan la pérdida de identidad local que supone la fusión. Y, junto a esto, en segundo lugar, es el momento, si no lo fue siempre, de impulsar la cooperación intermunicipal y las relaciones multinivel para, al menos, garantizar unos servicios mínimos de calidad a los ciudadanos con independencia de su lugar de residencia.
El 20 de septiembre de 2021, los alcaldes de dos ayuntamientos de Badajoz, Don Benito y Villanueva de la Serena, en un acto en el que estuvieron acompañados por todos los grupos municipales que integran ambas localidades y los alcaldes de las nueve entidades locales menores a ellas vinculadas, además de contar también con el respaldo regional, anunciaron su deseo de convocar una consulta popular para preguntar a su población sobre la posibilidad de constituirse en un único municipio. La consulta se celebrará el 20 de febrero de 2022, una vez que fue autorizada por el Consejo de Ministros el 8 de noviembre pasado, y deberá contar con el respaldo mayoritario de los ciudadanos que supere el 66 por ciento. El proceso de unión culminaría en 2031 con el nuevo municipio, que tendría la denominación de Don Benito-Villanueva, que contaría con una población de unos 64.000 habitantes, siendo el tercero más grande de la región, tras Badajoz y Cáceres, y superando a Mérida.
Como a estas alturas ya es bien conocido (ver blog IDL-UAM del 21 de noviembre de 2018), tanto el Derecho de la Unión Europea como el Derecho español (LCSP) reconocen las singularidades de los contratos de servicios a las personas, así como de las asociaciones u organizaciones sin ánimo de lucro que actúan en este ámbito. Y, a partir de este dato, acepta la construcción de un régimen peculiar de contratación en este ámbito. Pero, para configurarlo, el legislador español (al igual que hizo la Directiva) ha optado no por establecer una regulación específica y diferenciada, sino que, simplemente, establece ciertas peculiaridades a lo largo del articulado de la vigente Ley de Contratos del Sector Público. A partir de estas determinaciones normativas, el Informe 52/18 de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado (ver blog IDL-UAM de febrero de 2020) concluye que no existe ninguna obligación legal de acudir a un contrato público para gestionar este tipo de servicios, siendo posible utilizar otro tipo de fórmulas (se entiende que se refiere a fórmulas no contractuales) como, por ejemplo, las enumeradas sin ánimo de ser exhaustivo en el artículo 11.6 de la Ley, siempre que se cumplan los requisitos que este precepto prevé.
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Fotografía grúas
En los últimos años, y de la mano de los condicionantes normativos impuestos desde el Derecho de la Unión Europea para garantizar el mercado interior y la libre circulación de servicios, el Derecho español ha abordado una estructural y radical transformación del modelo de intervención administrativa de la actividad privada, en un intento de eliminar o reducir la intensidad de los mecanismos de control administrativo previo al ejercicio de ciertas actividades de los particulares.
De esta forma, la búsqueda de la simplificación administrativa ha alcanzado a los instrumentos de intervención del suelo. Con el objetivo de agilizar los trámites administrativos, la licencia urbanística, como típica y tradicional técnica de control preventivo de la edificación, está siendo sustituida por otros mecanismos de control a priori más sencillos: declaración responsable o comunicación previa.
El modelo competencial diseñado por la Ley de Bases de Régimen Local y en la legislación autonómica en materia de servicios sociales se parece más a la de una Administración indirecta de la Comunidad Autónoma gestionando competencias delegadas o encomendadas, que a la actividad desarrollada por una entidad dotada constitucionalmente de autonomía en ejercicio de competencias propias. Destacadamente en esta materia, las Comunidades Autónomas tienen un gran espacio y poder, tanto desde el punto de vista competencial y del diseño y planificación de la política social, como por el poder financiero del que disponen. De este modo, la Comunidad Autónoma se encuentra en condiciones de programar muy intensamente la actuación municipal en este ámbito.
La reforma de la Ley de Bases de Régimen Local (LBRL) llevada a cabo por la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración 27/2013 (LRSAL) alteró notablemente, al menos sobre el papel y de inicio, el esquema competencial en materia de servicios sociales en la relación entre Comunidades Autónomas y entidades locales, y generó, en el momento de aprobación, importantes conflictos normativos entre diversos bloques de normas, además de hacer correr ríos de tinta entre la doctrina, culminando con los correspondientes pronunciamientos de la jurisprudencia constitucional, con anulación de normas incluida. El resultado de esta reforma se puede expresar, de manera muy escueta, en afirmar que el legislador estatal procedía a (intentar, al menos) reducir el papel protagonista de las entidades locales en la prestación de servicios sociales, con la finalidad de evitar los problemas de solapamientos competenciales entre Administraciones existentes en aquel momento (según confiesa expresamente la Exposición de Motivos de la propia Ley), en aras de los principio de eficacia de la actuación administrativa, eficiencia en el uso de los recursos públicos y estabilidad presupuestaria y control del gasto público.