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Nulidad de planes urbanísticos

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Fotografía grúas

Hace unos pocos meses, aún en la “antigua normalidad”, la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo dictó una importante sentencia (318/2020) en la que se abría camino la declaración de nulidad absoluta parcial de los planes urbanísticos, cuando la infracción de la ley es individualizable en concretas determinaciones del plan, sin contaminar éste en su conjunto. Esta sentencia fue valorada positivamente por la doctrina, en general. Aunque en seguida mi colega JA Chinchilla planteó si esa apertura hacia la nulidad absoluta-parcial regía sólo para infracciones sustantivas del plan o si también podría ampliarse a casos en los que la infracción es procedimental, como la no solicitud de un informe preceptivo sobre recursos hidrológicos o de telecomunicaciones.

Pues bien, en aparente respuesta a esta pregunta, la más reciente STS de 27 de mayo de 2020 (RC 6731/2028) amplía los confines de la nulidad absoluta parcial hacia los defectos procedimentales. En concreto, el plan general de Yaiza (Lanzarote), que se había aprobado definitivamente sin haberse recibido aún el preceptivo informe litoral del Estado (conforme al art. 117.2 de la Ley de Costas), se declara nulo de pleno Derecho sólo para la ordenación urbanística referida a la parte litoral del término municipal, donde rigen las servidumbres y prohibiciones urbanísticas de la Ley de Costas.

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¿Está preparada la Administración local para la transición digital? Situación y oportunidades para la recuperación

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Autores: Criado, I.; Pastor, V. y Villodre, J.

En tiempos de distanciamiento social, la interacción digital con las administraciones se ha vuelto una práctica más habitual. Nadie hubiera imaginado este escenario en 2017, cuando la Dirección General de Redes de Comunicación, Contenido y Tecnología de la Comisión Europea presentó una guía en eGobierno para promover la transición digital de las administraciones locales y regionales. En dicha guía se recogía información sobre una serie de instrumentos y oportunidades de financiación en el marco del Plan de Acción 2016-2020. Este plan estaba destinado a promover tres prioridades políticas:

    • La modernización de las administraciones públicas para la provisión eficaz y eficiente de servicios públicos: make it simple.
    • La interoperabilidad transfronteriza, esto es, la prestación de servicios públicos más allá de las fronteras: make it for all.
    • La promoción de las interacciones digitales con la administración y la implicación de ciudadanía, asociaciones y/o empresas en el diseño e implementación de nuevos servicios: make it together.

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El IAE y las empresas comercializadoras de electricidad: un botón de muestra sobre la necesidad de un cambio de paradigma en la tributación local de las actividades económicas

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El Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE) es un tributo singular y, en gran medida, desactualizado. Ello es así, en primer lugar, porque grava el mero ejercicio de actividades económicas, sometiendo a tributación una riqueza potencial y no real (que, por cierto, ya resulta gravada efectivamente por los impuestos sobre la renta –de personas físicas, sociedades, no residentes o sucesiones y donaciones–), lo cual ha levantado reiteradas críticas en la doctrina a pesar de que el Tribunal Constitucional (entre otras, en la ya antigua sentencia 233/1999, de 16 de diciembre) no haya encontrado problemas de constitucionalidad en relación con el artículo 31 de nuestra Constitución.

Pero además debe tenerse en cuenta que el IAE, aun siendo concebido inicialmente en su diseño como tributo de masas que gravaba esencialmente a pequeños y medianos empresarios, profesionales y artistas además de a grandes empresas, después de la reforma operada por la Ley 51/2002, de 27 de diciembre, de reforma de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, sólo grava actividades económicas cuya cifra de negocios supere el millón de euros, siendo así que una mera exención ha transmutado su naturaleza, convirtiéndolo en un tributo que recae únicamente sobre grandes empresas.

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El papel (¿protagonista?) de los municipios en el otorgamiento del Ingreso Mínimo vital

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El modelo competencial diseñado por la Ley de Bases de Régimen Local y en la legislación autonómica en materia de servicios sociales se parece más a la de una Administración indirecta de la Comunidad Autónoma gestionando competencias delegadas o encomendadas, que a la actividad desarrollada por una entidad dotada constitucionalmente de autonomía en ejercicio de competencias propias. Destacadamente en esta materia, las Comunidades Autónomas tienen un gran espacio y poder, tanto desde el punto de vista competencial y del diseño y planificación de la política social, como por el poder financiero del que disponen. De este modo, la Comunidad Autónoma se encuentra en condiciones de programar muy intensamente la actuación municipal en este ámbito.

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Ayuntamientos “en la segunda fase”

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En la segunda fase de desescalada, conforme a lo establecido en el Real Decreto 537/2020, que contiene la quinta prórroga del estado de alarma, se ha mantenido la territorialización autonómica y, en paralelo, una cierta municipalizacióndel estado de alarma. Modesta, pero visible.

Así, conforme a la Orden SND/440/2020, de 23 de mayo, en la “fase 2” de la desescalada las Comunidades Autónomas pueden modificar –con límites- el aforo de los museos (art.3.3) o de los establecimientos de hostelería y restauración (art. 3.5), lo que lógicamente repercute también sobre los ayuntamientos. Más allá, en lo que se refiere directamente a los municipios, se prevé que los ayuntamientos puedan solicitar al Ministerio de Sanidad la no aplicación de las medidas de flexibilización correspondientes a la “fase 2” (art. 9.1 de la Orden SND/427/2020).

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Un pequeño paso para el Tribunal Supremo, un gran salto para el derecho urbanístico. La limitada restricción del alcance de la nulidad de los planes urbanísticos en la STS de 4 de marzo de 2020.

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La configuración de los planes de urbanismo como disposiciones administrativas de carácter general por parte del Tribunal Supremo ha llevado aparejada la consideración de que cualquier ilegalidad (sustantiva o procedimental) suponía su nulidad de pleno derecho del plan impugnado y de todos los planes de rango inferior que desarrollaban al mismo (nulidad en cascada). En concreto, se afirma por el Tribunal Supremo que si se ha producido un vicio formal atinente al procedimiento de elaboración de los planes, sus consecuencias han de proyectarse sin remedio a la totalidad del instrumento de planeamiento globalmente considerado. Si se ha producido una infracción material, la nulidad parcial se contrae a los supuestos en que solo algunas de las concretas determinaciones de ordenación incluidas en los planes son las que no se ajustan a derecho (p.e., la ilegal clasificación de una parcela como urbana cuando debe ser clasificada como suelo en situación rural). Esta construcción se completa con la consideración de que no resulta posible ni la subsanación ni la convalidación de trámites o contenido material del planeamiento declarado ilegal, en la medida en que la nulidad se declaraba con efectos ex tunc. La consecuencia práctica de esta construcción es el denominado «drama de la anulación del planeamiento» (F.J. Jiménez de Cisneros Cid, La nueva Ley del Suelo de Galicia en el marco del sistema urbanístico español, Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, núm. 308, pp. 17-38), que plantea a los operadores jurídicos tres claros problemas: (i) los efectos de la nulidad del plan sobre los actos de desarrollo y ejecución del planeamiento anulado, (ii) la ejecución o inejecución de la sentencia anulatoria y (iii) la eventual indemnización de los afectados por los daños y perjuicios derivados de la actuación administrativa (he analizado estas cuestiones aquí y aquí). La primigenia ordenación que fue desplazada por el plan anulado, y que ahora recobra vigencia, no resulta adecuada en la mayoría de ocasiones. Y ello no solo porque la misma no contempló la realidad actualmente existente, sino también porque el marco normativo aplicable al plan que ahora recobra vigencia ha podido sufrir cambios significativos, dando lugar a situaciones traumáticas. Surge así la necesidad de aprobar en el menor tiempo posible un nuevo planeamiento que, en la medida de lo posible, recoja las determinaciones del plan anulado que sean compatibles con la legalidad vigente o, en su caso, subsane los defectos procedimentales en los que se hubiese incurrido. Lo absurdo e ineficaz de esta solución es evidente.

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Dos meses de estado de alarma: sus efectos en el ámbito financiero del Ayuntamiento de Barcelona

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El impacto de la Covid-19 en las finanzas del Ayuntamiento de Barcelona está siendo especialmente doloroso porque cuando se aprobó el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, que declaró el estado de alarma, estábamos viviendo un momento dulce en relación con los ingresos y gastos. Durante el último mandato municipal (2015-2019) no se habían realizado más que modificaciones puntuales de las ordenanzas fiscales y ningún presupuesto se consiguió aprobar por la vía ordinaria. Antes del estado de alarma, todo apuntaba a que se podría abordar el mandato 2019-2023 con cierta tranquilidad. En efecto, el 20 de diciembre de 2019 se habían aprobado, por una amplia mayoría, unas ordenanzas fiscales que proveerían una recaudación adicional de 66 M€, a través de una actualización y/o incremento de diversos tributos municipales. El 24 de enero de 2020 se había aprobado el presupuesto municipal para 2020 con 33 votos a favor de los 41 miembros del Pleno municipal. Se trataba de un presupuesto expansivo, que alcanzó la cifra histórica de 3.033 M€, un 14,6% más que el presupuesto anterior, y que debía permitir realizar las inversiones y las políticas previstas para el desarrollo inclusivo, así como la lucha contra las desigualdades y el cambio climático. De repente, la Covid-19 convirtió en casi un espejismo el oasis donde creíamos estar.

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Los ayuntamientos ante la crisis del COVID: innovación y resiliencia

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La crisis del COVID ha obligado a multiplicar las decisiones públicas que intentan paliar sus efectos en todos los ámbitos -sanitario, social y económico- y en todos los niveles de gobierno. Las rotativas (digitales) de los boletines oficiales están estas semanas a pleno rendimiento y no hay día en que no nos levantemos con una nueva medida o la revisión de una anterior.

Como es lógico en estos momentos de rapto centralizador, el foco de la atención pública y mediática se dirige al nivel central de gobierno, pero no podemos perder de vista la acción de los gobiernos locales. Los que seguimos sus actuaciones constatamos que están siendo particularmente activos en el despliegue de estrategias para hacer frente a la pandemia. Su acción posee diversidad y alcance y contempla desde ayudas sociales, bonificaciones fiscales, retraso o rebaja en el pago de tasas e impuestos hasta la actuación sobre el espacio público, pasando por las medidas de reactivación económica, la modificación de presupuestos, la provisión de equipos informáticos a las familias para reducir la brecha digital, la inversión en obras para dinamizar el empleo o el lanzamiento de premios a iniciativas emprendedoras en la lucha contra la crisis. Se combinan estrategias clásicas de políticas públicas con otras más innovadoras y la casuística es inagotable.

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¿Ley o reglamento? El decreto de emergencia como una nueva categoría en nuestro ordenamiento

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La declaración del estado de alarma a causa de la crisis sanitaria de la COVID-19 ha planteado infinidad de cuestiones, también jurídicas, sobre las que corren ahora ríos digitales de tinta. ¿Estamos ante una suspensión o una restricción de derechos fundamentales? ¿Puede aplicarse el art. 36.6 de la Ley Orgánica de Seguridad Ciudadana para sancionar la mera infracción del confinamiento? La controversia está servida. Una cuestión que ha recibido una atención algo menor, pero que no por eso es menos importante, es la de la naturaleza jurídica del real decreto por el que se declara el estado de alarma. Aunque parece que el Tribunal Constitucional había despejado la duda, al declarar en 2016 que tiene rango de ley, la cuestión no está bien cerrada.

Resulta aquí obligado advertir de que la necesaria brevedad de una entrada en este blog impide tratar la cuestión con la profundidad que requiere. El objetivo es, más bien, plantear la problemática y ofrecer algunas claves preliminares.

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Restricciones a la libertad de circulación por bando de alcaldía

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En el inicio del estado de alarma, algunos alcaldes dictaron bandos o decretos de alcaldía en los que se imponían limitaciones a la libre circulación, o a la actividad comercial, adicionales respecto de las establecidas con carácter general por el Gobierno en el art. 7 del Real Decreto 463/2020, por el que se declara el estado de alarma. Conocido es, por ejemplo, el bando del Alcalde de Tres Cantos (que fue muy rápidamente revocado) en el que se limitaba a días alternos la movilidad de los vecinos, incluso para la realización de algunas de las actividades no prohibidas en el art. 7 del Real Decreto 463/2020. También, el alcalde de Alcañiz precisó y amplió, mediante un bando, algunas de las prohibiciones impuestas por el Real Decreto 463/2020. Algún alcalde, como el de Xeraco (Valencia) incluso ordenó el bloqueo físico, mediante vallas y montones de tierra, de los accesos rodados al municipio. La rápida expansión de estos bandos motivó una comunicación de la Secretaría de Estado de Seguridad en la que expresamente se requería a los alcaldes a atenerse a la ejecución estricta, en sus propios términos, de las prohibiciones dictadas por el Gobierno o por los ministros que actuaban como “autoridades delegadas”. En aquella comunicación se cuestionaba la competencia municipal (y en concreto, del alcalde) para imponer restricciones adicionales a la libertad de circulación, más allá de las “medidas de alarma” acordadas por el Gobierno. En mi opinión, la cuestión suscitada es muy compleja, y no se limita a la simple afirmación o negación de la competencia municipal. Confluyen aquí cinco elementos normativos cuya interacción determina la posibilidad de restricciones municipales de la movilidad: la existencia de un principio constitucional que obliga a todos los poderes públicos a proteger la salud de los ciudadanos (art. 43 CE); la necesidad de competencia material suficiente para que un ayuntamiento pueda actuar en relación con la epidemia; la necesidad de una autorización legal también suficiente para limitar el ejercicio de un derecho fundamental, en un ámbito de competencia municipal; la exigencia de proporcionalidad en toda limitación de la libertad; y la prohibición de que las posibles medidas restrictivas municipales entren en contradicción con las “medidas de alarma”, dictadas por el Gobierno.

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