La reforma de la Ley de Bases de Régimen Local (LBRL) llevada a cabo por la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración 27/2013 (LRSAL) alteró notablemente, al menos sobre el papel y de inicio, el esquema competencial en materia de servicios sociales en la relación entre Comunidades Autónomas y entidades locales, y generó, en el momento de aprobación, importantes conflictos normativos entre diversos bloques de normas, además de hacer correr ríos de tinta entre la doctrina, culminando con los correspondientes pronunciamientos de la jurisprudencia constitucional, con anulación de normas incluida. El resultado de esta reforma se puede expresar, de manera muy escueta, en afirmar que el legislador estatal procedía a (intentar, al menos) reducir el papel protagonista de las entidades locales en la prestación de servicios sociales, con la finalidad de evitar los problemas de solapamientos competenciales entre Administraciones existentes en aquel momento (según confiesa expresamente la Exposición de Motivos de la propia Ley), en aras de los principio de eficacia de la actuación administrativa, eficiencia en el uso de los recursos públicos y estabilidad presupuestaria y control del gasto público.
Uno de los aspectos más preciados de un sistema jurídico democrático es la seguridad jurídica. Garantizar que todos los operadores conocen sus derechos y obligaciones, sin sorpresas, ni incertidumbres. Es cierto que en ocasiones una deficitaria técnica jurídica obliga al legislador a concretar o aclarar los efectos de alguna norma (recuérdese la guía emitida por el Ministerio de Trabajo sobre el registro de jornada aprobado por RDL 8/2019); en otras ocasiones son los propios tribunales, nacionales o internacionales, los que con sus interpretaciones provocan el desconcierto de los ciudadanos (por todas, véase el asunto de Diego Porras I y las idas y venidas provocadas).
Si en circunstancias ordinarias la seguridad jurídica no está garantizada; en escenarios absolutamente extraordinarios, como una pandemia sanitaria internacional, no podría ser menos. Una de las últimas dudas jurídicas afecta a los límites subjetivos del permiso retribuido aprobado por el Real Decreto-ley 10/2020, de 29 de marzo, por el que se regula un permiso retribuido recuperable para las personas trabajadoras por cuenta ajena que no presten servicios esenciales, con el fin de reducir la movilidad de la población en el contexto de la lucha contra el COVID-19.
Entre las numerosas medidas que se están adoptando para hacer frente a la actual pandemia, también se ha incluido una nueva modificación del destino que las entidades locales pueden dar a su superávit.
En efecto, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 3 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19, el superávit presupuestario de las entidades locales correspondiente al año 2019 se podrá destinar para financiar gastos de inversión incluidos en la política de gasto 23, «Servicios Sociales y promoción social», recogida en el anexo I de la Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se aprueba la estructura de los presupuestos de la Entidades Locales, previa aplicación de las reglas contenidas en la disposición adicional sexta de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Asimismo, dentro de aquella política de gasto, con carácter excepcional, se considerarán incluidas las prestaciones básicas de los servicios sociales de las corporaciones locales (aparece una enumeración en el art. 1.2 de este mismo real decreto-ley).
Desde que el pasado 14 de marzo se declarara en nuestro país el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, ha sido unánime la puesta en valor de los empleados públicos de todas las administraciones, especialmente de todo el personal sanitario. Es indudable su entrega y profesionalidad en momentos intensamente complicados por la excepcionalidad de la crisis sanitaria y por la escasez de medios personales y materiales que se van acrecentando con el transcurso de los días.
Se acaba de dictar, hace tres días, el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. Esta declaración de alarma afecta al conjunto del Estado, que pasa a encontrarse en una situación constitucional extraordinaria. A ella se dedica este texto.
Las constituciones de los Estados de Derecho suelen prever situaciones de emergencia o cualificadamente extraordinarias en las que se altera el orden constitucional ordinario. Las diferencias entre los distintos países -y en esto cuenta mucho la antigüedad de la correspondiente Constitución- tienen que ver con los supuestos que pueden desencadenar la situación de emergencia; con los ámbitos de funcionamiento del Estado en los que se producen alteraciones, en situación de emergencia; y con las posibles afecciones a los ciudadanos, incluidas las posibles restricciones a sus derechos fundamentales.
La diferencia entre los sistemas parlamentaristas y presidencialistas ha sido ampliamente utilizada en los estudios comparados por distintos motivos. De un lado, la simplicidad de los criterios para identificar cada uno de los modelos a partir de la elección del ejecutivo, de forma directa por la ciudadanía o indirecta por los parlamentos, facilita su aplicación a casos muy distintos entre sí. De otro lado, cada modelo genera distintas dinámicas en la relación entre los poderes ejecutivos y legislativos desde los que es posible analizar cuestiones claves del funcionamiento del sistema político como la estabilidad de los gobiernos, la producción normativa o el control de los ejecutivos. En este sentido, se prevé que el mayor énfasis del presidencialismo en la separación de los poderes legislativo y ejecutivo puede generar, como contrapartida, situaciones de bloqueo institucional en el funcionamiento conjunto del sistema político. Por su parte, los modelos parlamentaristas prevendrían la aparición de ese bloqueo por la necesidad que tiene el ejecutivo de mantener la confianza del parlamento y, por tanto, la necesaria interdependencia de poderes para el funcionamiento del sistema. Sin embargo, la mayor interdependencia podría generar una mayor inestabilidad de los ejecutivos, dados los incentivos de los parlamentos a retirar la confianza en caso de falta de acuerdo con el ejecutivo o éste disolver aquél por las mismas razones y convocar elecciones anticipadas. Así presentado, el debate en torno al parlamentarismo y presidencialismo puede suponer, aunque simplificado en exceso, la opción entre una mayor estabilidad de los ejecutivos a costa de la mayor inestabilidad del sistema político (presidencialismo) frente a una mayor estabilidad de este último a cambio de una mayor inestabilidad de los ejecutivos (parlamentarismo).
La Sentencia del Tribunal Constitucional 134/2019 (ECLI:ES:TC:2019:134) estima parcialmente la cuestión de inconstitucionalidad formulada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura respecto del art. 11.3.1 b), párrafo segundo de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura, en la redacción introducida por la Ley 9/2011, de 29 de marzo, que se declara inconstitucional y nulo. La regulación declarada inconstitucional establecía lo siguiente:
El pasado mes de enero fue relevante para las ciudades. En primer lugar, el Ministerio de Fomento cambió su denominación tradicional por la de Ministerio de Transporte, Movilidad y Agenda Urbana[1]. De este modo, la Política urbana en España parece adquirir, por primera vez, una mayor visibilidad y grado de institucionalización. En segundo lugar, la ciudad de Oporto acogió el 4th Cities Forum 2020, un evento bianual organizado desde 2014 por la Dirección General de Política Regional y Urbana de la Comisión Europea.
[1] Según el Real Decreto 2/2020, de 12 de enero, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales, corresponde al Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana: “la propuesta y ejecución de las políticas del Gobierno en materia de infraestructuras, de transporte terrestre de competencia estatal, aéreo y marítimo, a fin de garantizar una movilidad justa y sostenible, así como de Agenda Urbana, vivienda, calidad de la edificación y suelo”.
Más allá de los derechos de los trabajadores del sector privado (véase la sentencia López Ribalda y otros comentada en mi anterior entrada “Los derechos del trabajador ante el Tribunal de Estrasburgo (I)”), el TEDH protege a través de su jurisprudencia derechos reconocidos expresamente en el Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) de los que son titulares también los empleados públicos, y que se proyectan en el ejercicio de sus funciones y en el ámbito de sus relaciones laborales. Entre ellos destacan el derecho al respeto de la vida privada (artículo 8 CEDH), la libertad religiosa (artículo 9 CEDH), la libertad de expresión (artículo 10 CEDH), y la libertad sindical (artículo 11 CEDH). A diferencia de lo que ocurre con los trabajadores del ámbito privado, para los que la supuesta vulneración del CEDH tiene su origen en el incumplimiento por parte del Estado (y de sus autoridades judiciales) de la obligación positiva de proteger al trabajador frente al empleador, el TEDH examina los casos planteados por empleados públicos como injerencias directas de los poderes públicos, al ser el Estado mismo o sus empresas públicas el empleador. Por lo tanto, procede a analizar si dichas injerencias están justificadas desde el punto de vista del CEDH, esto es, si cumplen con los requisitos de legalidad, finalidad (objetivo legítimo) y proporcionalidad/necesidad en una sociedad democrática (en virtud de las cláusulas de restricción de derechos previstas en el párrafo segundo de los artículos 8-11 CEDH).
El 17 de octubre de 2019 la Gran Sala del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en lo sucesivo, TEDH o Tribunal) dictó su sentencia en el caso López Ribalda y otros contra España. El asunto se inició mediante la interposición de dos demandas, una en 2012 y la otra en 2013, contra el Reino de España ante el TEDH por parte de cinco ciudadanas españolas. En el momento de los hechos descritos en ambas demandas, las demandantes trabajaban como cajeras y vendedoras en un supermercado de una cadena de supermercados española en una localidad de la provincia de Barcelona. El empleador de las demandantes comprobó algunas irregularidades y pérdidas por importes de entre 7.000 y 25.000 euros por mes durante varios meses. Con el fin de investigar dichas pérdidas, el 15 de junio de 2009 el empleador instaló videocámaras tanto visibles (situadas en la entrada y salida) como ocultas (enfocando sobre las cajeras registradoras). La empresa informó a sus trabajadores sobre las cámaras visibles, pero no de las ocultas. El 25 y el 29 de junio de 2009 todas las trabajadoras sospechosas de robo fueron convocadas a una reunión de forma individual. Catorce trabajadoras fueron despedidas, entre ellas las cinco demandantes, por motivos disciplinarios. Según las cartas de despido, habían sido grabadas por las videocámaras entre el 15 y el 18 de junio de 2009 ayudando a otras trabajadoras y clientes a robar productos, así como robándolos ellas mismas. Según las grabaciones, las demandantes cajeras escaneaban productos de las cestas de la compra de los clientes y compañeros y a continuación anulaban los tickets de compra. En las fechas en que fueron despedidas, tres de las cinco demandantes firmaron un documento denominado “acuerdo transaccional”, por el que se comprometían a no demandar a su empleador por despido improcedente, a la vez que el empleador se comprometía a no denunciarles por robo.
