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Ciudades intermedias y políticas urbanísticas frente a la pérdida de población

En una reciente entrada en el Blog, el Prof. Velasco Caballero ante el problema del reto demográfico se interrogaba acerca de las ciudades intermedias y proponía ensanchar el concepto de ciudad intermedia en atención a la escala urbana española, identificándolas como aquellas urbes (ciudades con economía urbana) con una población entre 30.000 y 500.000 habitantes.

En muchas de nuestras ciudades intermedias, además del creciente envejecimiento de la población, (al igual que en toda Europa,) se puede observar un proceso de contracción (shrinkage). Este no es un fenómeno nuevo [Fernández Agueda, Beatriz – Cunningham-Sabot, Emmanuèle. Del declive al decrecimiento urbano: un debate en construcción, Anales de geografía de la Universidad Complutense núm. 2 (2018)], sino que hoy presenta una incidencia global (global shrinkage). Al envejecimiento de población se une la pérdida, significativa, de población y el declive económico, sobre todo en las antiguas ciudades industriales. Se encuentre su origen bien en un proceso estructural propio del ciclo de vida urbano (crisis industrial, terciarización y suburbanización) bien en situaciones de bloqueo endógeno fruto de crisis sistémicas (derivadas de un largo proceso de cambio tecnológico, social o político), lo cierto es que muchas ciudades se enfrenta a una clara situación de declive urbano. No sólo es determinante el factor económico, sino que inciden directamente factores locales demográficos, sociales o de vivienda [López Bustos, Alba – Arellano Ramos, Blanca. Shrinking cities. El caso aplicado de Ferrol, ACE: Arquitectura, Ciudad y Entorno, núm. 38 (2018)]. A ello contribuye también, de forma decisiva, un modelo de ciudad dispersa, con un fuerte desplazamiento de la población joven hacia la periferia, y donde la situación afecta fundamentalmente a esos antiguos barrios situados en el otrora extrarradio de los años 60-80 y los centros degradados, en los que existen viviendas deterioradas, un déficit de equipamientos y baja calidad ambiental, concurriendo patologías sociales de pobreza y marginalidad. También influyen los impactos ambientales negativos derivados de la necesidad de adaptarse a la economía verde [Campos Sánchez, Francisco Sergio – Reinoso Bellido, Rafael – Abarca Álvarez, Francisco Javier. Sustainable Environmental Strategies for Shrinking Cities Based on Processing Successful Case Studies Facing Decline Using a Decision-Support System, International Journal of Environmental Research and Public Health núm. 16 (2019)].

El resultado es la incapacidad de superar el tránsito de la ciudad industrial a la ciudad de servicios, máxime en una situación de competencia global entre las ciudades. O no existen o son escasas las iniciativas innovadoras para el desarrollo del municipio, ante el decaimiento de la principal actividad económica de la ciudad. En muchos casos, la política adoptada ha sido forzar el crecimiento urbanístico, sin base en las verdaderas necesidades del municipio, en una «huida hacia adelante». Este es el caso, p.e., de Ferrol (López Bustos – Arellano Ramos). Un claro declive económico como consecuencia de la pérdida de la competitividad de industria naval (astilleros), afectado por la reconversión industrial iniciada en 1983. La crisis económica origina una crisis demográfica, al producirse una fuerte pérdida de población en un periodo de 40 años (se pasa de 87.691 habitantes en 1981 a 66.065 vecinos en 2019), con una estructura de población fuertemente envejecida (el 25,6% tienen más de 65 años, y un 47,4% supera los 50 años), y una tasa de reposición negativa. Esta situación fuerza al Ayuntamiento a aumentar el número de centros destinados a la prestación de servicios sociales. En la misma línea se sitúa Avilés [Sánchez Moral, Simón – Méndez Gutiérrez del Valle, Ricardo – Prado Trigo, José Luís.  El fenómeno de las «shringking cities» en España: una aproximación a las causas, efectos y estratégicas de revitalización a través del caso de estudio de Avilés, en la obra colectiva “Nuevos aires en la Geografía Española del siglo XXI” (2012)]. El fuerte declive de población como consecuencia de la reconversión industrial (de 85.299 habitantes en 1975 se pasa a 78.182 en 2019) se trata de atajar a través de políticas de fomento del turismo urbano generadas a partir de un proyecto estrella (Centro Cultural de Niemeyer), el uso de terrenos y edificaciones abandonados (restauración y reutilización paralelas del patrimonio industrial) y la descontaminación ambiental (Campos-Sánchez – Reinoso Bellido – Abarca Álvarez). Pero esta situación también ha alcanzado a capitales de provincia interiores. Es el caso de León [Tomé Fernández, Sergio. Shrinking Cities de tamaño medio: la ciudad de León, ¿Détroit española?, en la obra colectiva “Crisis y espacios de oportunidad: retos para la Geografía. Actas del XXVI Congreso de la Asociación de Geógrafos española” (2020)]. Su población en 1991 era de 147.625 habitantes. El PGOU de 1993 se articuló con una previsión de crecimiento a 20 años de entre 182.158 y 202.362 habitantes. En 2019, su población se ha reducido a 124.303 habitantes.

Desde una perspectiva global, cabe apreciar la existencia de un nuevo reequilibrio territorial, adquiriendo las ciudades de los entornos metropolitanos (fundamentalmente de Madrid, Barcelona y Valencia) un tamaño igual o mayor que el de esas ciudades pequeñas o intermedias de la España interior que sufren un proceso de contracción (concentración radical y desconcentración contenida en el área metropolitana). Son ciudades que conforman un cinturón de asteroides que rodea el agujero negro de la metrópoli, que absorbe jóvenes en busca de trabajo y los expulsa a su periferia en busca de vivienda a precio asequible. En el contexto de competencia, estas ciudades intermedias ya no aparecen como polos de atracción de población, ni en su núcleo ni en su área de influencia, generando una gran disparidad territorial  (Fernández Águeda – Cunningham-Sabot), aún cuando sigan aumentado su superficie y su parque de viviendas. Es más, en muchas de esas ciudades se generan vacíos urbanos (sean ruinas industriales sean viviendas deshabitadas). Surgen amplios espacios abandonados, con múltiples viviendas vacías (en los ámbitos más cerrados y menos accesibles), denominados “fósiles urbanos” (edificaciones emblemáticas en desuso).

En Europa frente al declive urbano, que se vincula tanto a la baja fertilidad, la emigración, el boom inmobiliario, el deterioro de espacios urbanos o desindustrialización, se han adoptado diversas estrategias de revitalización de esas ciudades (Campos Sánchez – Reinoso Bellido – Abarca Álvarez). En unos casos se persigue lograr un reequilibrio del mercado residencial mediante la demolición de viviendas y la recuperación de espacios libres (Alemania), en otros se busca la regeneración urbana (Reino Unido), o buscando inversiones extranjeras y aumentando la competitividad territorial (países de la antigua órbita de la URSS).

¿Qué estrategias se están adoptando en España para evitar los problemas de la contracción urbana derivada, entre otros extremos, del envejecimiento de la población? Los diferentes estudios muestran como las mejores estrategias para hacer frente a la contracción de las ciudades requieren profundizar en la flexibilidad de las infraestructuras (redimensionamiento y flexibilidad), en los mecanismos de  inversión y explotación público-privada para nuevos usos urbanos en terrenos vacantes, así como en la mitigación ambiental y la restauración ecológica, buscando potenciar la cohesión social. Resultados más inciertos presentan aquellas otras medidas basadas en subsidios públicos masivos y demoliciones sistemáticas de edificios, y la renovación urbana de las zonas centrales apoyada por intervenciones en gran escala. Se trata de medidas de alto costo que difícilmente pueden ser asumidas por una población de tamaño medio y un tejido urbano central compacto que no es lo suficientemente atractivo para capturar grandes cantidades de capital (Campos Sánchez – Reinoso Bellido – Abarca Álvarez).

Lo que resulta una constante en estos estudios es la conclusión de que deben abordarse nuevas estrategias urbanas que no se centren en recuperar el crecimiento perdido. Las estrategias centradas en el crecimiento y la expansión y los enfoques sectoriales acentúan, por el contrario, el proceso de decrecimiento urbano (Fernández Águeda – Cunningham-Sabot; Rodríguez Gutiérrez – Menéndez Fernández). Resulta más eficaz, aprovechando los potenciales de la fase de declive, reorientar la situación hacia un modelo urbano versátil que mantenga en el tiempo la capacidad de evolución del territorio. El nuevo paradigma en estos núcleos urbanos debe ser el decrecimiento sostenible programado, como método para catalizar los procesos de regeneración urbana a través de la redensificación y rehabilitación urbana. Ahora bien, esta nueva necesidad requiere un cambio de paradigma. Resulta sino imposible sí muy difícil la intervención efectiva en la ciudad existente con el modelo actual, basado en el equilibro a corto plazo de beneficios y cargas, sin aportación de recursos públicos a fondo perdido, y basado sólo en el aumento de la edificabilidad no ajustada en muchos casos a las verdaderas necesidades del sistema urbano. Este modelo sólo provoca el desplazamiento del problema a otro lugar. Una zona se regenera a costa de desplazar la necesidad de regeneración a otro lugar que se vacía. Se construyen nuevos barrios, vaciando otros [Cubes San Salvador del Valle, Gorka. La recualificación a través del decrecimiento. Bilbao ante el urbanismo circular, Territorios en Formación núm. 13 (2018)]. En ese cambio de modelo, el decrecimiento puede actuar como una herramienta resiliente, que permita tanto una mayor eficiencia urbana como una efectiva regeneración urbana. El objetivo debe ser, por tanto, en esas ciudades intermedias tanto la disminución del conjunto de suelo ocupado y artificializado como una reducción del número de viviendas, más ajustada a la realidad de la demanda, actual y futura.

Una de las soluciones propuestas propugna concentrar a la población (densificación), adoptando medidas como la reducción de alturas. El problema de adoptar un enfoque de “disminución inteligente”, articulada sobre el paradigma “planificar para menos: menos personas, menos edificios, menos usos del suelo”, puede incentivar ese declive, si no toma en cuenta las necesidades de los residentes actuales, lo que puede propiciar una mayor perdida de población. Los contextos de contracción urbana (demoler sin reconstruir), fundamentalmente en ciudades pequeñas o medianas, se presentan así como alternativas a las políticas convencionales de reurbanización expansiva, articuladas alrededor de proyectos de desarrollo local configurados como eco-proyectos y/o implantación de smart cities. Aquí la regeneración no puede articularse sobre un modelo de aumento de la edificabilidad o de crecimiento de nuevas viviendas, sino de limitación y reducción de la oferta de suelo y techo, que atienda a la realidad del descenso de población y la existencia de viviendas vacías (Cubes San Salvador del Valle). No resultan admisibles políticas urbanas que busquen estabilizar la población existente a través de la construcción de más viviendas, ya que ello supondría desconocer el efecto de vaciamiento y degradación que tal nuevo crecimiento de viviendas puede producir en la periferia, barrios y municipios limítrofes. Por el contrario, el objetivo de la regeneración debe ser el aumento de valor y de cualificación urbana a través de métodos de desocupación de suelo y de techo construido en algunas zonas, que provoque en paralelo con la recualificación y el esfuerzo integrado en otras, pero con un resultado neto menor y más eficiente. Una de las estrategias de city-marketing que adoptan muchas de estas ciudades es la implantación de una operación «estrella» (el Centro Cultural Oscar Niemeyer en Avilés), junto con la intervención sobre equipamientos y servicios públicos en los barrios degradados, a la par que se implementan programas públicos de vivienda.

Junto a ello, la atención sobre estas ciudades se produce también desde la perspectiva de la ordenación del territorio, donde la definición de ámbitos supramunicipales para conformar sistemas urbanos policéntricos permite tanto articular el territorio como constituir masas críticas que permitan dar respuesta al decrecimiento. Esta es la opción, p.e., de las Directrices Territoriales en la Comunidad Autónoma de Castilla y León.

Juan Antonio Chinchilla Peinado

Universidad Autónoma de Madrid

 

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