BlogBlog especial emergencia sanitaria COVID-19

Competencias municipales en servicios sociales y financiación extraordinaria en el contexto de la crisis sanitaria motivada por el covid-19

La reforma de la Ley de Bases de Régimen Local (LBRL) llevada a cabo por la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración 27/2013 (LRSAL) alteró notablemente, al menos sobre el papel y de inicio, el esquema competencial en materia de servicios sociales en la relación entre Comunidades Autónomas y entidades locales, y generó, en el momento de aprobación, importantes conflictos normativos entre diversos bloques de normas, además de hacer correr ríos de tinta entre la doctrina, culminando con los correspondientes pronunciamientos de la jurisprudencia constitucional, con anulación de normas incluida. El resultado de esta reforma se puede expresar, de manera muy escueta, en afirmar que el legislador estatal procedía a (intentar, al menos) reducir el papel protagonista de las entidades locales en la prestación de servicios sociales, con la finalidad de evitar los problemas de solapamientos competenciales entre Administraciones existentes en aquel momento (según confiesa expresamente la Exposición de Motivos de la propia Ley), en aras de los principio de eficacia de la actuación administrativa, eficiencia en el uso de los recursos públicos y estabilidad presupuestaria y control del gasto público.

En relación con las llamadas “competencias propias” municipales, con respecto a la anterior redacción del art. 25.2 LBRL, la vigente redacción (tras la reforma operada por la LRSAL) implica algunas reducciones moderadas y otras reducciones o supresiones más relevantes que afectan a la participación en la gestión de la atención primaria de la salud, que desaparece por completo (art. 25.2.i LBRL); a la educación, ya que se suprime la “participación en la programación de la enseñanza” , aunque se mantienen los deberes municipales (vigilancia de la escolaridad obligatoria; obtención de solares para centros docentes; conservación de centros docentes) en el art. 25.2.n LBRL; y, en lo que aquí interesa, afecta a los servicios sociales, que se reducen a “evaluación e información” y “atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social” (art. 25.2.e LBRL). Como ya es bien sabido, la supresión o reducción de ciertas materias del listado del art. 25.2 LBRL no significa que la LBRL ya no obligue a las leyes estatales o autonómicas a atribuir estas competencias a los municipios. Lo que supone es que se han reducido los ámbitos o las materias, incluidos los servicios sociales, en los que necesariamente deben atribuirse competencia a los municipios.

Esta previsión del legislador estatal básico no obliga a las Comunidades Autónomas, pero éstas sí que pueden proceder a hacer efectivas estas reducciones o supresiones competenciales, aunque también puede optar el legislador autonómico por mantener o, incluso, aumentar las competencias municipales, estén o no en el listado del art. 25.2 LBRL. Por ejemplo, la reducción de la competencia municipal sobre los “servicios sociales” del art. 25.2 LBRL no afectó a la legislación autonómica sobre servicios sociales que, tradicionalmente, han atribuido importantes competencias a los municipios en este ámbito (más amplias que la previsión contenida en el actual art. 25.2.e LBRL).

Respecto a los servicios mínimos obligatorios del art. 26 LBRL, aunque la actual redacción de la LBRL no ha alterado esta categoría tradicional, sí procede a algunas supresiones menores, al eliminar o reducir alguno de los servicios municipales obligatorios. Entre estas supresiones, la contenida en el art. 26.1.c LBRL: en municipios de más de 20.000 habitantes, la obligación de “prestación de servicios sociales” pasa a ser la obligación de “evaluación e información de situaciones de necesidad social y atención inmediata a personas en situación de riesgo de exclusión social”. Por tanto, la intervención municipal obligatoria ya no es propiamente prestacional, sino de simple identificación de situaciones de necesaria asistencia. Esta reducción no supone necesariamente que los municipios dejen de prestar estos servicios, ya que las leyes sectoriales del Estado y, sobre todo, las leyes sectoriales de las Comunidades Autónomas pueden mantener como servicios públicos municipales obligatorios algunas de estas materias suprimidas por el art. 26.

Por último, la actual redacción de la LBRL introduce una categoría nueva, que viene a sustituir a las “competencias complementarias” del anterior art. 28 LBRL, que es expresamente derogado por la LRSAL. La razón de esta derogación reside en que se parte de la premisa de que las competencias complementarias del art. 28 LBRL serían las causantes de la existencia de duplicidades funcionales. Pero, al tiempo que se derogan las competencias complementarias, en el actual art. 7.4 se recogen las denominadas competencias “distintas de las propias”, que implica la existencia de unos títulos competenciales genéricos o abiertos que dan cobertura legal a actividades municipales, a necesidades de cada comunidad local y a los intereses locales peculiares de cada entidad. De esta forma, se da cobertura a un amplio elenco de actividades municipales que carecen de cobertura competencial específica en leyes sectoriales.

Además de lo anterior, también afectan a los servicios sociales las previsiones contenidas en la disposición transitoria segunda de la LRSAL que, bajo el título “asunción por las Comunidades Autónomas de las competencias relativas a servicios sociales”, llevaba a cabo un traslado competencial directo en favor de las Comunidades Autónomas de competencias habitualmente desplegadas en el nivel municipal porque así venía decidido o permitido por las Comunidades Autónomas o por el Estado (regulación ex art. 149.1.18 CE de servicios mínimos y habilitaciones directas). Esta disposición fue declarada inconstitucional por la STC 41/2016 (FJ 13), por tratarse de competencias autonómicas, indisponibles para el legislador básico estatal, que no puede imponer la asunción por las Comunidades Autónomas de las actividades municipales sobre servicios sociales e impedir, de esta forma, que las Comunidades Autónomas puedan optar, en materias de su competencia, por descentralizar determinados servicios en las entidades locales.

Pues bien, pasados ya unos años desde esa reforma (incluso se puede decir que, a pesar de ella), se pone de manifiesto el importante rol que siguen jugando las entidades locales, en general, y los municipios, en particular, en la prestación de los servicios sociales. Un ejemplo muy gráfico lo tenemos en el reciente Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19 (publicado en el BOE de 18 de marzo), aprobado por el Consejo de Ministros, que contiene un importante paquete de medidas para hacer frente a las consecuencias económicas y sociales producidas en familias, trabajadores, autónomos y empresas, por la crisis generada por el coronavirus: se crean unos fondos económicos extraordinarios cuyos destinatarios principales son los municipios (directamente o indirectamente, a través de las Comunidades Autónomas), para que éstos puedan atender las excepcionales necesidades de carácter social que se generan en la grave crisis sanitaria que estamos viviendo.

En concreto, el Capítulo I del Real Decreto-ley 8/2020 articula una serie de medidas de apoyo a trabajadores, familias y colectivos vulnerables, que se ven particularmente afectados por la emergencia sanitaria. En primer lugar, el art. 1 del Real Decreto-ley, a través de la aplicación del Fondo de Contingencia y la concesión de un suplemento de crédito, refuerza en 300 millones de euros el presupuesto del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030 para financiar un Fondo Social Extraordinario para hacer frente a las consecuencias sociales del COVID-19 mediante transferencias a las autoridades competentes de las Comunidades Autónomas, Ceuta y Melilla para financiar las prestaciones básicas de los correspondientes servicios sociales (aplicación presupuestaria 26.16.231F.453.07 «Protección a la familia y atención a la pobreza infantil. Prestaciones básicas de servicios sociales»). Con cargo al suplemento de crédito se realizarán las correspondientes transferencias a las Comunidades Autónomas, Ceuta y Melilla para financiar las prestaciones básicas de los servicios sociales de las Comunidades Autónomas, diputaciones provinciales, o las corporaciones locales, que tengan por objeto exclusivamente hacer frente a situaciones extraordinarias derivadas del COVID-19.

Junto a lo anterior, el art. 3 del Real Decreto-ley establece, en segundo lugar, una financiación extraordinaria a los servicios sociales cuyas destinatarias son ya directamente las entidades locales (no vía indirecta, a través de las Comunidades Autónomas, como en el caso del art. 1). Esta financiación no tiene por objeto atender las competencias municipales prestadas en relación con los servicios sociales en general: las competencias propias municipales, esto es, lo relativo a “evaluación e información” y “atención primaria” de los servicios sociales (art. 25.2.e LBRL), así como los servicios sociales obligatorios municipales (del art. 26 LBRL), las competencias delegadas o las competencias “distintas a las propias” (art. 7.4 LBRL) que el Ayuntamiento estuviera prestando en el ámbito social. En realidad, el Real Decreto-ley acota el destino de esta ayuda extraordinaria, tanto si lo reciben las Comunidades Autónomas (art. 1), como si las destinatarias son directamente las entidades locales (art. 3).

En lo que se refiere a la dotación extraordinaria de fondos a las Comunidades Autónomas, en lo que aquí interesa, y sin entrar al detalle, esta cuantía tiene como objetivo garantizar la asistencia a domicilio y la teleasistencia, de las personas dependientes, la atención a personas sin hogar, el refuerzo de plantilla de centros de servicios sociales, la adquisición de equipos de prevención, la dotación de las partidas destinadas a garantizar ingresos suficientes a las familias (cobertura de sus necesidades básicas), reforzar los servicios de respiro a personas cuidadoras y las medidas de conciliación para familias con bajos ingresos y, en general, “otras medidas que las Comunidades Autónomas, en colaboración con los Servicios Sociales de las entidades locales, consideren imprescindibles y urgentes para atender a personas especialmente vulnerables con motivo de esta crisis, y sean debidamente justificadas” (todo ello previsto, con más detalle, en el art. 1.2 Real Decreto-ley 8/2020).

Y también se acota el destino de los fondos atribuibles a las corporaciones locales, ya que el art. 3 del Real Decreto-ley establece que aquéllas disponen de una cantidad de igual cuantía (300 millones) del superávit del ejercicio 2019 para financiar gastos de inversión incluidos en la política de gasto 23 («Servicios Sociales y promoción social»), recogida en el anexo I de la Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se aprueba la estructura de los presupuestos de la Entidades Locales, previa aplicación de las reglas contenidas en la disposición adicional sexta de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Asimismo, dentro de aquella política de gasto, se considerarán, con carácter excepcional, y a lo exclusivos efectos de este artículo, incluidas las prestaciones señaladas en el punto 2 del artículo 1 de este Real Decreto-ley (art. 3.1 Real Decreto-ley), ya citado en el párrafo anterior. Por su parte, en la Exposición de Motivos, apartado II, del propio Real Decreto-ley, se establece que el destino de estas ayudas es financiar “todas las prestaciones de servicios gestionadas por los servicios sociales de atención primaria y atención a la dependencia que vienen recogidas en el Acuerdo del Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, de 16 de enero de 2013, que recoge el Catálogo de Referencia de Servicios Sociales”.

Además, ha de tenerse en cuenta que es posible que estos servicios sociales no sean prestados directamente por los municipios, sino que sean prestados por las diputaciones. En estos casos, se formalizarán a través de la ampliación de los convenios existentes u otros nuevos, en los que se indicará expresamente la relación entre el empleo de los fondos y las prestaciones que pueden ser objeto de esta financiación extraordinaria (art. 1.3 Real Decreto-ley).

La adopción de estas medidas extraordinarias, adoptadas en un contexto de crisis muy concreto, poniendo el foco en la financiación adicional de las entidades locales para la prestación de servicios sociales, es una muestra clara de que el esquema competencial en este ámbito no se ajusta a la restricción de la capacidad de intervención de las entidades locales que deriva de la reforma llevada a cabo por la LRSAL. En realidad, las corporaciones locales han mantenido el papel protagonista que venían teniendo en la prestación y gestión de los servicios sociales antes de la LRSAL y que apenas se ha visto alterado. En efecto, aunque se puede afirmar que formalmente y sobre el papel, al menos, se ha reducido el ámbito de intervención garantizado a los municipios en la LBRL tras la reforma, también es cierto que bien sea mediante el ejercicio de las competencias propias (del art. 25.2 LBRL), o mediante competencias delegadas (por parte de las Comunidades Autónomas), o competencias distintas de las propias, las corporaciones locales mantienen su importante función de atención a los colectivos más vulnerables. Y, dado el protagonismo de la Administración municipal en este ámbito, resulta fundamental y lógico que, en un contexto tan excepcional como en el que vivimos, se garantice que las corporaciones locales dispongan de medios suficientes y de instrumentos adecuados que permitan el mantenimiento y continuidad en la prestación de los servicios sociales, que sigue siendo un espacio propio de intervención municipal en la atención de las demandas de los ciudadanos más necesitados.

Mónica Domínguez Martín

Profesora de Derecho Administrativo de la UAM

Accede a los comentarios 5 Comentarios

  • Marisol Cortegoso dice:

    Lamento discrepar de su planteamiento pero la lectura de la STC 41/2016 , creo que deja bien el alcance de la inconstitucionalidad, pero no permite , en mi modesta opinión, defender una postura contraria a la propia Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración 27/2013 , a su finalidad y a la desaparición de las referencias a las competencias en materia de servicios sociales de los entes locales ; las interpretaciones de la CCAA al elaborar su propia normativa, a titulo de ejemplo, la reciente Ley 16/2019, de 2 de mayo, de Servicios Sociales de Canarias, son a mi juicio ejemplo de un “gatopardismo” de manual.

    • Mónica Domínguez dice:

      Si he entendido bien su discrepancia, en su opinión, no cabría que la legislación autonómica incluyera una previsión que atribuyera a los municipios, en relación con las llamadas “competencias propias” municipales del actual art. 25.2 LBRL, competencias sobre servicios sociales más allá de lo que se refiere a la “evaluación e información” y “atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social” (art. 25.2.e LBRL), puesto que esto dejaría sin efecto o desconocería la reforma llevada a cabo por la LRSAL.
      No comparto esta visión. La finalidad del listado del art. 25.2 LBRL es garantizar la participación de los municipios en ámbitos propios de interés local, siempre respetando las competencias sectoriales de las Comunidades Autónomas. Por tanto, el listado del art. 25.2 LBRL no enuncia competencias municipales propiamente dichas (STC 41/2016, FJ 6), sino materias en las que las leyes (ya sean estatales o autonómicas) deben atribuir competencias a los municipios: identifica materias de interés local en las que necesariamente deben atribuirse competencias a los municipios; es un mínimo, una garantía básica de la autonomía municipal frente a las leyes autonómicas.
      Esta previsión del legislador estatal básico obliga a las Comunidades Autónomas a respetar ese mínimo, pero el legislador autonómico también puede optar, incluso, por aumentar las competencias municipales, estén o no en el listado del art. 25.2 LBRL.
      De ahí el “gatopardismo” que usted atribuye a la legislación canaria, y que es predicable también del resto de legisladores autonómicos en materia de servicios sociales, que han optado, cuando han revisado su normativa al respecto, por aumentar las previsiones del art. 25.2 LBRL, manteniendo las competencias sociales que antes de la LRSAL ya tenían “como propias” los municipios, conforme a la anterior versión de la LBRL.

  • Marisol Cortegoso dice:

    Nada mas lejos que polemizar, pero es que precisamente la Ley 27/2013 de 27 de diciembre, que elimina la referencia a los servicios sociales como competencia municipal ni siquiera “impropia” se titula no en vano “de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local” y esto es así porque las Haciendas Locales estaban siendo estranguladas por las asunción de facto de competencias del Estado y/o CCAA. El artículo 71 del Real Decreto Legislativo 781/1986, dice expresamente “…Sin perjuicio de los supuestos de financiación concurrentes previstos por Ley, las Corporaciones locales no costearán servicios del Estado o de las Comunidades Autónomas, salvo las fórmulas de colaboración voluntaria a la prestación de los mismos.” ;es decir existe una prohibición expresa en la legislación básica estatal de financiación de competencias del Estado y las CCAA por parte de los entes locales; no dejaría de vaciar esta prohibicón el sencillamente las cupiera que las CCAA atribuyeran a los entes locales con el caracter de competencia propia aquellas competencias que la Constitución y el propio Estatuto de Autonomía atribuye a la CCAA, y esto es incompatible con la norma básica estatal; no hay que confundir esto con la traslación competencial via transferencia o delegación de competencias de las CCAA porque en este caso hay simultáneamente de la transferencia de medios.

  • Mónica Domínguez dice:

    Marisol, no hay ningún problema en polemizar y sigo sin estar de acuerdo. La LBRL, en el art. 25.2 sólo incluye un mínimo que tiene que atribuirse, en todo caso, a los municipios (en los términos más detallados que exponía en mi anterior mensaje). Pero no prohíbe que el legislador sectorial (sea estatal o autonómico), les atribuya más competencias “como propias”. Esto es compatible con el contenido del art. 71 TRRL porque, en el caso de que el legislador sectorial le estuviera atribuyendo a las entidades locales competencias “como propias”, éstas ya no estarían “costeando servicios del Estado o de las Comunidades Autónomas”, sino ejerciendo competencias propias atribuidas por el legislador. Aparte, claro está, de que pueda existir algún tipo de traslado de competencias: transferencia, desconcentración, delegación o encomienda, con sus correspondientes mecanismos de tutela y la transferencia de medios.

  • Jesús Padrón dice:

    Ya que se nombra la normativa de canarias comento lo siguiente

    Conforme la Sentencia del Tribunal Constitucional 41/2016 de 03 de marzo de 2016:

    La Constitución “no precisa las competencias que corresponden a los entes locales” [ STC 154/2015, de 9 de julio, FJ 6 a), citando la STC 32/1981, de 28 de julio, FJ 3]. Distribuye todo el poder público entre el Estado (las competencias atribuidas por el art. 149 CE) y las Comunidades Autónomas (las competencias atribuidas por los Estatutos de Autonomía y las leyes previstas en los apartados 1 y 2 del art. 150 CE). A su vez, en consonancia con la estructura territorial compuesta que diseña el art. 137 CE (STC 82/1982, FJ 4), la Constitución no encomienda en exclusiva la regulación y la asignación de las competencias locales ni al Estado ni a las Comunidades Autónomas. Cada cual en el marco de sus atribuciones ha de regular y atribuir las competencias de los entes locales, sin perjuicio de la autonomía asegurada en los arts. 137, 140 y 141 CE [ STC 214/1989, FJ 3 a)].

    Esta garantía no impide que el Estado y las Comunidades Autónomas puedan ejercer en uno u otro sentido su libertad de configuración en el trance de atribuir competencias locales. Tal como recuerda la STC 154/2015, de 9 de julio, FJ 6 a), la protección constitucional de la autonomía local obliga solo a “asegurar el derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración”. Señala en este sentido: “Se trata de que el legislador gradúe el alcance o intensidad de la intervención local `en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias ( SSTC 32/1981, FJ 4 ; 170/1989, 19 de octubre, FJ 9 , y 51/2004 , FJ 9, entre muchas; en el mismo sentido, últimamente, SSTC 95/2014, de 12 de junio , FJ 5 ; 57/2015, de 18 de marzo, FJ 6 , y 92/2015, de 14 de mayo , FJ 4)”. Ello implica que las leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas deben asegurar que los municipios tengan competencias “propias” en ámbitos de interés exclusiva o prevalentemente municipal (STC 4/1981, FJ 3).

    La nueva redacción del art. 25.2 LBRL, en línea con la anterior, identifica las materias dentro las que el municipio debe tener “en todo caso” competencias “propias” (art. 25.2 LBRL). Este artículo no atribuye competencias; introduce condiciones a la legislación que las confiera. La atribución en sentido estricto sigue correspondiendo a la legislación sectorial estatal y a las Comunidades Autónomas, cada cual en el marco de sus competencias. El art. 25.2 LBRL sigue funcionando, por tanto, como una garantía legal (básica) de autonomía municipal (arts. 137 y 140 CE) a través de la cual el legislador básico identifica materias de interés local para que dentro de ellas las leyes atribuyan en todo caso competencias propias en función de ese interés local [ STC 214/1989, FJ 3 a) y b)].

    Las leyes pueden atribuir competencias propias a los municipios en materias distintas de las enumeradas en el art. 25.2 LBRL, quedando vinculadas en todo caso a las exigencias reseñadas (apartados 3, 4 y 5 del artículo 25). Así resulta del tenor literal del art. 25.2 LBRL, conforme al que las materias enumeradas son solo un espacio dentro del cual los municipios deben disponer “en todo caso” de competencias “propias”, sin prohibir que la ley atribuya otras en materias distintas.

    Otras sentencias fundamentales, en materia de competencia y gasto público ( en forma de subvención concedida) son SSTC 95/1986, 14 Y 188/1989, en cuyo analices de la acción de fomento desde la perspectiva de las subvenciones y, en suma , del gasto público comprometido mediante las mismas, sentando al respecto la doctrina de la potestad del gasto ( spending power) con arreglo a la cual una entidad jurídico público , carece de potestad de gasto público , es decir, de aplicar los fondos públicos que le corresponden si carece de competencia sustantiva sobre la materia a que dichos fondos han de aplicarse (…) la mera existencia de fondos presupuestarios y de la facultad de gastarlo no es un título competencial habilitante para actuar sobre una materia a no ser que el bloque de la constitucionalidad haya atribuido competencias sustantivas expresas sobre la materia a la entidad que se trate .

    Para acabar con las referencias jurisdiccionales, citar la STS de 21 de 2006 que dispone la anulación de un acuerdo municipal que incluye en los presupuestos municipales una aplicación presupuestaria dirigida a una asociación sin que, material ni territorialmente, quede justificado que dicha asignación surta efecto en el término municipal, único territorio sobre el que, conforme al artículo 12 LRBRL, ejerce sus competencias el ayuntamiento en la medida en que son los vecinos del municipio, no solo los que contribuyen a las cargas municipales, sino los beneficios de los servicios públicos municipales que constituyen sus competencias.

    Por lo tanto, en virtud de lo expuesto hasta ahora, para poder tener competencias PROPIAS el municipio, es necesario que la legislación sectorial estatal o autonómica se la atribuya expresamente, y esta, se desarrolló dentro del término municipal (artículo 12.1 LRBRL). Pudiendo estar comprendidas dentro de las materias enumeradas en el artículo 25.2 de la LBRL u 11 de la Ley 7/2015, de 1 de abril, de los municipios de Canarias, o no, tal y como indicó el TC en su sentencia 41/2016 de 03 de marzo.

Deja un comentario

*