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El fracaso de los convenios de fusión de municipios

Con la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL), se incorporó a nuestro ordenamiento jurídico, mediante la reforma del art. 13 LBRL, un nuevo instrumento para incentivar las fusiones voluntarias de municipios: los convenios de fusión. Esta figura no estaba prevista inicialmente, ya que en el primer borrador de Anteproyecto se optaba por el modelo de fusión imperativa u obligatoria de Ayuntamientos.

El convenio de fusión, supone una medida de fomento de fusiones municipales con unas exigencias concretas de carácter básico, y «sin perjuicio del procedimiento previsto en la normativa autonómica»: a) deben ser municipios colindantes (art. 13.4 LBRL); b) ambos deben encontrarse dentro de la misma provincia (art. 13.4 LBRL); y, c) la fusión mediante convenio debe aprobarse mediante la mayoría simple de los miembros en los plenos de los Ayuntamientos involucrados (art. 13.6 LBRL), suponiendo esto un régimen de mayorías más favorable que la mayoría absoluta exigida por el artículo 47.2 LBRL. La STC 41/2016 no ha puesto objeción a dicho choque pese a que no parece adecuado, desde un punto de vista de técnica legislativa, que poner fin a la vida de un municipio requiera una mayoría mucho más relajada, que la necesaria para llevar a cabo un cambio de capitalidad, la modificación de los símbolos del municipio o la aprobación del reglamento orgánico, decisiones para las que se requiere una mayoría absoluta. Éstos y otros problemas que se han ido planteando, como, por ejemplo, los de la naturaleza jurídica del convenio de fusión, el encaje de esta legislación básica con la normativa autonómica sobre alteraciones de términos municipales o el procedimiento que debe seguirse, se han tratado sobradamente en diversos trabajos[a] y no hace falta que entremos ahora en ello.

Esta figura tenía un objetivo claro plasmado en el preámbulo de la LRSAL: fomentar la fusión de municipios y reducir el número ayuntamientos pequeños («por primera vez se introducen medidas concretas para fomentar la fusión voluntaria de municipios de forma que se potencie a los municipios que se fusionan ya que contribuyen a racionalizar sus estructuras y superar la atomización del mapa municipal»). Sin embargo, y a falta de una evaluación ex post de la norma de carácter institucional, podemos afirmar que ha sido un auténtico fracaso sin paliativos. Y es que, desde 2014 hasta hoy, se han creado 15 nuevos municipios mediante segregación (catorce en Andalucía y uno en Extremadura) de los cuales alguno, como es el caso de Fornes en la provincia de Granada, cuenta con una población de 555 habitantes. Por el lado contrario, tan sólo se ha producido una fusión mediante convenio, la de los consistorios de Cerdedo y Cotobade en Galicia. Por lo tanto, lejos de superarse la atomización municipal se ha ahondado más en ella.

¿Cuáles han podido ser las causas de no haber conseguido revertir la situación de aumento del número de entidades locales? En primer lugar, y con carácter previo, las reticencias de las Comunidades Autónomas que, a excepción del País Vasco que consiguió un régimen diferenciado (DA 1ª LRSAL), buscaron la forma de evitar la aplicación de los límites para la creación de nuevos municipios, sobre todo la exigencia de una población mínima de 5.000 habitantes. En este papel destaca sobre todo Andalucía que procedió a iniciar diversos expedientes de fusión municipal antes de la entrada en vigor de la LRSAL con el resultado de la segregación de 14 nuevos municipios.

En segundo lugar, los beneficios de carácter económico establecidos en la reforma, como ya fue criticado por parte de la doctrina, no son lo suficientemente potentes para aventurarse en un proyecto de fusión: un incremento en un 0,10 del coeficiente de ponderación que se aplica para determinar la participación de los municipios en los tributos del Estado; una financiación mínima basada en la suma de la financiación mínima que percibía cada Ayuntamiento antes de la fusión; la prohibición de reducir el esfuerzo fiscal; la acumulación de las compensaciones por el Impuesto sobre Actividades Económicas; la dispensa sobre la prestación de nuevos servicios mínimos que se puedan producir por el aumento poblacional, y la preferencia (retórica) durante cinco años para la asignación de subvenciones, convenios, planes etc. Con la lectura de estos preceptos se puede ver que lo que busca asegurar la reforma es que la situación del nuevo municipio no empeore tras la fusión, pero ni de lejos parece que sean beneficios que supongan una ventaja de una entidad considerable como para plantearse afrontar el futuro incierto de un proceso fusionador.

En tercer lugar y unido a lo anterior, teniendo en cuenta que el prisma desde el que se elaboró la LRSAL fue el de la estabilidad presupuestaria y la reducción del déficit, de haberse realizado una adecuada evaluación ex ante de la norma se podría haber concluido que la premisa de la que partió la reforma -fusionar municipios mejora la eficiencia y reduce el gasto- se ha demostrado errónea. Algunos estudios[b] no han encontrado diferencias significativas entre el gasto por habitante de los municipios pequeños y los grandes o, en otras palabras, no ha quedado comprobado que la fusión de municipios genere economías de escala. No entramos a valorar otro tipo de argumentos (aumento de la calidad democrática, existencia de medios de comunicación de carácter local, aumento de la transparencia que conllevan los municipios de mayor tamaño), puesto que quedaron fuera del debate que afrontaron las fusiones municipales en nuestro país.

En cuarto lugar, los problemas de seguridad jurídica ocasionados por la falta de un procedimiento claro sumado a las incoherencias que ha añadido la reforma. El único convenio de fusión aprobado hasta la fecha realizó una tarea de integración de los requisitos expresados en la legislación básica y el procedimiento marcado por la normativa autonómica gallega, que no se había adaptado aún a la LRSAL. En esta tarea de integración se buscó combinar los requisitos y limitaciones expresados tanto por la normativa básica y por la normativa autonómica, aunque esta última no estaba pensada para la aprobación de un convenio de fusión, por ejemplo, el acuerdo de aprobación de un convenio de fusión fue sometido a un trámite de información pública de acuerdo con la Ley reguladora de la administración local de Galicia.

 A esto se le añaden algunos interrogantes, por ejemplo, ¿puede crearse mediante fusión un municipio de menos de 5.000 habitantes? El nuevo artículo 13.2 LBRL habla de creación sin aludir si es mediante segregación o fusión, si bien una interpretación integradora con las diferentes leyes autonómicas, que solo establecen límites poblaciones para las segregaciones, debería ofrecernos una solución afirmativa.

Por último, y a modo anecdótico, la nueva regulación de las fusiones de municipios parece ignorar a las entidades locales que funcionan en régimen de concejo abierto (que por su pequeño tamaño demográfico podrían ser el objetivo de estas fusiones municipales voluntarias), ya que prevé que el órgano de gobierno del nuevo municipio quede integrado por todos los concejales de los municipios fusionados, concejales de los que carecen los municipios que siguen dicho régimen.

En definitiva, no parece que la reforma de 2013 haya logrado alcanzar sus objetivos y, aunque no parece que el estado de la planta municipal española vaya a hacer acto de presencia durante la próxima legislatura en la agenda política, cabría plantearse enmendar una reforma precipitada ampliando la óptica puramente económica que presidió su tramitación.

Víctor Bethencourt Rodríguez

Investigador predoctoral FPI

Universitat de València

 

[a]  ALMEIDA CERREDA, M.: “Un nuevo instrumento para el redimensionamiento de la planta municipal española: el convenio de fusión entre ayuntamientos”, Instituzioni del federalismo: rivista di studi giuridici e politici, nº. 2, pp. 331-356, 2015; ALONSO MÁS, Mª. J.: “El nuevo régimen de las fusiones de municipios”, en DOMINGO ZABALLOS, M.J. Reforma del Régimen Local. La Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local: veintitrés estudios, pp. 297-328, 2014; CARBONELL PORRAS, E.: “La alteración de términos municipales en la reforma local de 2013: crónica de un fracaso anunciado”, Revista de estudios de la Administración Local y Autonómica. Nueva época, nº 9, pp. 5-21, 2018.

 

[b] FUNDACIÓ CARLES PI I SUNYER: “Fusió municipal: més inconvenients que avantatges”, en Anuari Polític de Catalunya 2011, pp. 160-184, 2011; MAGRE FERRÁN, J., PAÑO PUEY, E. y VIÑAS FERRER, A.: “Cambios en la escala y gasto: una aproximación a los servicios de bienestar comunitario en los ayuntamientos de la Comunidad de Madrid”, Anuario de Derecho Municipal, nº 7. pp. 185-208, 2013.

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