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El reto de planificar la contratación pública en el ámbito local

By 13 diciembre, 2023No Comments

La Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la contratación pública (en adelante, OIReScon) emitió en diciembre de 2022[1] informe sobre las plataformas del conjunto del sector público del Estado referente al ejercicio 2021. En dicho informe puso de manifiesto la escasa planificación por parte de los órganos de contratación y la falta de uniformidad entre los planes publicados. De los 23.968 perfiles revisados, sólo 481 publican un plan de contratación, lo que representa en la actualidad el 2,01%.

La planificación es un proceso que se circunscribe a la fase preparatoria de los contratos. Los informes anuales emitidos por la OIReScon refieren que la mayoría de las irregularidades, en todos los ámbitos territoriales, se originan en esta primera fase. Una correcta planificación supone priorizar y categorizar necesidades, racionalizar el gasto, utilizar los procedimientos adecuados, fomentar la concurrencia en las licitaciones, obtener mejores resultados contractuales en cuanto a precio y calidad, ser transparente respecto a la gestión contractual facilitando información clara a los posibles candidatos y licitadores, rendir cuentas a la ciudadanía sobre lo que hace y cómo se hace, ser rigurosos en la aplicación de los principios de contratación, hacer uso y no un abuso de los contratos menores, reducir las situaciones irregulares y defender la ética y la integridad pública.

La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/ UE de 26 de febrero de 2014 (en adelante, LCSP) es la primera norma que establece, en su artículo 28.4, el mandato claro a las entidades del sector público de programar su actividad contractual y dar a conocer su plan de contratación. La anterior normativa contractual recogía alusiones de forma indirecta y los informes de órganos consultivos y de supervisión insistían en la necesidad de planificar en el ámbito del contrato menor para evitar su fraccionamiento.

La LCSP no indica ninguna metodología para programar y elaborar el plan de contratación. No determina quien es el órgano competente para su aprobación, su contenido mínimo, no se refiere a la contratación sobrevenida ni a si debe modificar y cómo el plan de contratación. Tampoco indica las consecuencias que se derivan de la falta de planificación. Se limita a regular sucintamente la temporalidad, la publicidad y su ámbito objetivo cuando indica “al menos” los contratos sujetos a regulación armonizada. Esta falta de precisión puede tener que ver con que un gran número de entidades del sector público no aprueben ningún plan de contratación y con que, si lo hacen, no exista homogeneidad entre ellos.

Ante la ausencia de pauta metodológica aquellos que nos enfrentamos a la elaboración del plan de contratación nos vemos abocados a “implementar” una metodología propia e intentar dar respuestas a lo que la LCSP no resuelve, quizás a la espera de un posterior desarrollo reglamentario.

La LCSP señala que la programación se desarrollará en un ejercicio presupuestario o períodos plurianuales. No advierte en qué fechas debe aprobarse, únicamente señala que debe hacerse anticipadamente. Lo coherente sería aprobar el plan antes del inicio del ejercicio planificado, cumpliendo su función como instrumento de anticipación, y juntamente con la elaboración del presupuesto, ya que la contratación tiene un fuerte impacto presupuestario.

La disposición adicional segunda de la LCSP no indica quien es el órgano competente para su aprobación. Si acudimos a la cláusula residual del art 21.1s) de la LBRL podría atribuirse la competencia al alcalde, pero no es una cuestión resuelta.

En relación con su ámbito objetivo, la LCSP señala “al menos” los contratos sujetos a regulación armonizada (en adelante, SARA), si bien es recomendable que los planes incluyan la totalidad de los contratos a celebrar, a excepción de los contratos menores, con el fin de racionalizar los recursos, conseguir una mayor predictibilidad de la actividad contractual y cumplir con las exigencias de publicidad y transparencia, y facilitar el acceso a la contratación de las PYMES.

En cuanto al contenido mínimo no existe en la LCSP detalle al respecto. Se remite al anuncio previo del artículo 134 LCSP, que, a su vez, se refiere al anexo III, dejando al órgano de contratación libertad absoluta sobre ello, sugiriendo los datos siguientes: identificación del órgano de contratación, tipología del contrato, objeto, CPV, estimaciones económicas y temporales publicaciones de anuncios de información previa, ámbito geográfico de los contratos, estimaciones con relación a los plazos de ejecución, admisión de prórrogas. Se echan de menos referencias a la subcontratación, la división en lotes o el tipo de tramitación, ya que una tramitación urgente supondrá una reducción de plazos y una anticipada, condicionará la adjudicación, información relevante para los posibles candidatos.

En la medida que el plan es un documento indicativo y no vinculante, con un carácter orientador de la actividad contractual y cuya aprobación no obliga a licitar todos los contratos que se recogen en el mismo ni a ejecutarlos en las condiciones anunciadas, no parece necesario tramitar la modificación del plan sistemáticamente durante todo el ejercicio.

En cuanto a la publicidad y difusión de la programación, la LCSP obliga a que se difunda por medio del anuncio de información previa, de acuerdo con el art 134, que remite al anexo III de la norma, lo que supone reconocer al anuncio su carácter potestativo, cuyo objetivo es la reducción de los plazos de presentación de proposiciones en los contratos SARA. La aplicación del artículo 28.4 podría suponer que el anuncio previo es obligatorio para todos los contratos relacionados en el plan o que la obligación del anuncio se extiende a todos los contratos SARA, lo cual resulta difícil de gestionar cuando el propio anuncio por definición se refiere a contratos singularizados y su resultado práctico es la reducción de plazos para aquellos contratos en los que se haya publicado un anuncio previo. La intención de la norma, desde mi punto de vista, es simplemente anticipar a los candidatos los contratos que se van a licitar en el ejercicio. La información de la programación debe difundirse en el perfil, además de que pueda hacerse en otros medios, portal de transparencia, ya que es el elemento que agrupa toda la información y documentos contractuales garantizando la transparencia y el acceso público.

Finalmente, la LCSP no regula efectos para la falta de planificación, las resoluciones 551/2020[2] y 572/2020[3] del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales se pronuncian respecto a los efectos de la falta de planificación y determinan que la omisión del plan de contratación o la falta de inclusión de algún contrato en el mismo, no son actos recurribles contemplados en el artículo 44.2 de la LCSP que prevé las actuaciones que pueden ser objeto del recurso especial en materia de contratación.

En marzo de 2022 el Pleno del Ayuntamiento de Premià de Mar aprobó el primer plan anual de contratación, en el que participé activamente como impulsora y responsable de su seguimiento. El plan no tenía carácter exhaustivo, ya que no agotaba la totalidad de los contratos que el Ayuntamiento podía realizar en el ejercicio planificado, y no se limitaba sólo a la contratación armonizada, sino que recogía toda la contratación prevista, con 57 licitaciones proyectadas. El porcentaje de ejecución del plan al final del ejercicio se situó en un 73,68%, resultado considerable teniendo en cuenta que se tramitaron 12 licitaciones no previstas y 3 quedaron desiertas, reduciéndose en 63 los contratos menores.

A pesar de los buenos resultados, el análisis del plan desvela que no se realizó una verdadera planificación integral. El plan ha sido entendido como un documento que recoge los contratos programados, pero no hay un análisis riguroso de las necesidades y de las formas para llevarlas a cabo. Y esto se pone de manifiesto en aspectos como el alto número de licitaciones no previstas; las peticiones de prórrogas sin preaviso al adjudicatario; las licitaciones que han sido una copia de las anteriores; el alto número de modificaciones tramitadas que constatan que el contrato no responde a la necesidad real; las ampliaciones de plazo no imputables al contratista; los errores en los cálculos de presupuesto base de licitación que han llevado a declarar desiertas las licitaciones; la repetición de los criterios de adjudicación; la escasa utilización de las consultas preliminares; la toma de decisiones sin colaboración entre las áreas; y la falta de seguimiento de los contratos.

Así las cosas, puede concluirse que la planificación debe tener un carácter integral, debiendo observarse tanto la perspectiva micro u operativa como la macro o estratégica, cuyo nexo es la gestión por objetivos, y no limitarse a una relación de contratos previstos. Planificar no es agendar y recoger en un documento un listado de contratos. Es un instrumento que permite transformar la realidad y alcanzar los objetivos con los medios más adecuados. Como refiere Fernando Sánchez Albavera[4] “la única y exclusiva razón de la planificación es la de pensar antes de actuar.”

 

Ana Maria Moyano Caballero

Jefe de Departamento de Compras y Contratación

Ayuntamiento de Premià de Mar

 

 

[1] Módulo VII: La fase preparatoria del contrato, diciembre de 2022. https://www.hacienda.gob.es/RSC/OIReScon/informe-anual-supervision-2022/ias2022-modulo7.pdf

[2]https://www.hacienda.gob.es/tacrc/resoluciones/a%C3%B1o%202020/recurso%200269-2020%20ib-15-2020%20(res%20551)%2017-04-2020.pdf

[3]https://www.hacienda.gob.es/TACRC/Resoluciones/A%C3%B1o%202020/Recurso%200226-2020%20IB%2013-2020%20(Res%20572)%2030-04-2020.pdf

[4] SANCHEZ ALBAVERA, Fernando, (2003) «Planificación estratégica y gestión pública por objetivos» Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación económica y Social ILPES. Santiago de Chile, marzo 2003. https://repositorio.cepal.org/server/api/core/bitstreams/ef792e6b-8df0-407f-94e6-406a6a7f1f18/content

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