El reto demográfico es uno de los principales desafíos a los que nos enfrentamos en la actualidad. La sociedad española, al igual que otros países de nuestro entorno, debe frente a una evolución demográfica caracterizada principalmente por el envejecimiento de la población y la pérdida de habitantes de muchas partes del territorio. La despoblación de la denominada España vacía ha llevado a algunas áreas geográficas a una situación que parece irreversible (y que quizás lo sea en algunas zonas), con una sangría demográfica que tiene consecuencias para el conjunto del territorio. Por este motivo, no resulta sorprendente que sea un fenómeno muy presente en la agenda política y social, ni que desde algunos sectores se reclame una fiscalidad diferenciada para las zonas despobladas, con la que atraer y fijar población. Hasta el momento, han sido las comunidades autónomas las que se han encargado de desarrollar diferentes beneficios fiscales en el ámbito de los impuestos cedidos sobre los que tienen competencia normativa: en particular, en relación con el impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF) y del impuesto sobre transmisiones patrimoniales (TPO) y actos jurídicos documentados (AJD).
¿Podrían implementarse otros beneficios fiscales en el ámbito de las Haciendas Locales? Como es sabido, el poder tributario de las Entidades locales es reducido y se encuentra limitado por las disposiciones del Texto Refundido de la Ley Reguladora de Haciendas Locales (TRLRH). En el ámbito del impuesto sobre bienes inmuebles (IBI), existe margen de maniobra a la hora de establecer el tipo de gravamen, por lo que los ayuntamientos de municipios afectados por la despoblación deben ser prudentes a la hora de fijarlos. Al margen de esto, la única posibilidad de algún incentivo fiscal frente a la despoblación la encontramos en el artículo 74.2 quáter, que permite establecer una bonificación de hasta el 95 por ciento de la cuota del impuesto en favor de inmuebles donde se desarrollen «actividades de especial interés o utilidad municipal», categoría en la que consideramos que cabría incluir aquellas que fehacientemente contribuyan a dinamizar económica y demográficamente el municipio. No obstante, la doctrina tributarista ha observado un alto nivel de discrecionalidad en la concesión de esta bonificación, por lo que cabría esperar que no todos los plenos locales se pronunciaran en el mismo sentido.
Si tenemos en cuenta que las sucesivas reformas han dejado vacío de contenido al impuesto sobre actividades económicas (IAE), no parece que sea la figura más adecuada para revertir la despoblación, más allá de que también se pueda establecer una bonificación potestativa para las «actividades de especial interés o utilidad municipal». Por último, dentro de los impuestos de exacción obligatoria, la introducción de incentivos fiscales en favor de vehículos cuya titularidad recaiga sobre residentes en zonas despobladas puede dar lugar a maniobras defraudatorias de residencia, por lo que el impuesto sobre vehículos de tracción mecánica (IVTM) tampoco parece un buen candidato para luchar contra la despoblación. El impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras (ICIO) y el impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana (IIVTNU) tienen carácter potestativo, por lo que los ayuntamientos de zonas despobladas podrían decidir, directamente, no exigirlos. En el caso de que se optara por su exacción, de nuevo nos encontramos con la posibilidad de bonificar las obras, construcciones e instalaciones que se consideren de «especial interés o utilidad municipal».
A la luz de lo expuesto, observamos que la normativa no concede apenas margen para que los ayuntamientos introduzcan medidas fiscales frente a la despoblación, por lo que el empleo de la fiscalidad local para tal fin exigiría una modificación del TRLRHL. En este sentido, puede servir de ejemplo la Diputación de Álava, que cuenta desde el 1 de enero de 2022 con dos incentivos en la imposición local: por un lado, una bonificación potestativa de hasta el 90 por ciento en la cuota del IBI en favor de los inmuebles destinados a vivienda habitual o a locales donde se desarrolle actividad económica (siempre que la misma se desarrolle de forma presencial y en contacto directo con clientes o usuarios), y por otro, una bonificación de hasta el 95 por ciento en la cuota del ICIO en favor de las construcciones, instalaciones u obras en inmuebles. En ambos casos, la aplicación de la bonificación está condicionada a que los inmuebles se ubiquen en las zonas en riesgo de despoblación recogidas en la disposición adicional trigésimo cuarta de la Norma Foral del IRPF. Sin embargo, lo más llamativo de la norma por la que se introducen estas medidas se encuentra en su exposición de motivos, en la que se afirma que: «La despoblación es un fenómeno que afecta a numerosas zonas rurales en el mundo. El Territorio Histórico de Álava no es ajeno al mismo. El fenómeno de la despoblación debe ser combatido desde diferentes sectores no pudiendo ser el tributario más que un complemento a los mismos ya que numerosos estudios han demostrado que los incentivos fiscales no son especialmente determinantes, por ejemplo, a la hora de fijar la residencia habitual o de iniciar una actividad económica».
Ciertamente, se ha generalizado la idea de que es posible atraer y fijar población en las zonas despobladas a través de una bajada masiva de impuestos. Sin embargo, la evidencia empírica no es concluyente y los estudios realizados hasta el momento no han podido establecer una relación directa entre la disminución de la carga tributaria y la fijación de población en un territorio. Lo que sí parece claro es que en la elección del lugar de residencia es una decisión en la que se consideran multitud de factores (empleo, vivienda, transporte, servicios públicos, ocio, clima…), siendo la fiscalidad un elemento más a considerar. Por este motivo, el legislador ha de ser muy cauteloso a la hora de introducir beneficios fiscales, especialmente en el ámbito de las Haciendas Locales, pues además de no conseguir los objetivos perseguidos, podría poner en peligro la estabilidad presupuestaria local.
José Francisco Sedeño López
Investigador Postdoctoral de Derecho Financiero y Tributario
Universidad de Málaga