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La Administración no puede continuar el procedimiento de recaudación antes de resolver el recurso de reposición (aunque no se hubiera pedido la suspensión de ejecución)

Fachada del Tribunal Supremo

El Tribunal Supremo ha introducido cambios significativos en el sistema tributario español desde que entró en vigor el nuevo modelo de recurso de casación establecido en la LO 7/2015 y, muy particularmente, desde que empezó a invocar el principio de buena administración como fundamento de sus decisiones.

En relación con las limitaciones a la continuación del procedimiento de recaudación derivado de liquidaciones impugnados, la sentencia nº 299/2018, de 27 de febrero (ECLI: ES:TS:2018:704), afirmó que la Administración no puede “iniciar la vía de apremio -ni aun notificar la resolución ya adoptada- hasta tanto no se haya producido una resolución, debidamente notificada, sobre la solicitud de suspensión, pues admitir lo contrario sería tanto como frustrar o cercenar toda posibilidad de adoptarla por el órgano competente para ello”.

En realidad, se trataba de una cuestión sobre la que ya existía jurisprudencia en la que el Tribunal Supremo había reiterado que la Administración no puede emitir una providencia de apremio antes de que se haya adoptado una resolución, debidamente notificada, sobre la solicitud de suspensión presentada por el interesado. El principal fundamento de esas decisiones es que la Administración, al dictar la providencia de apremio, está ejercitando una potestad de la que en ese momento carece, dejando vacío de contenido el derecho a la tutela cautelar y dando lugar a un acto administrativo aquejado de un vicio que determina su nulidad.

En nuestra opinión, en esos supuestos existe una clara conexión entre el incumplimiento del deber de resolver la solicitud de suspensión y la realización de nuevas actuaciones de ejecución, por lo que parece razonable concluir que la Administración carece de título para continuar la ejecución si el interesado ha instado expresamente la suspensión de la ejecución y no se ha resuelto su solicitud.

Más sorprendente ha sido la doctrina establecida en la sentencia nº 5751/2020, de 28 de mayo (ECLI: ES:TS:2020:1421), en la que el Tribunal Supremo ha establecido como doctrina jurisprudencial que “la Administración, cuando pende ante ella un recurso o impugnación administrativa, potestativo u obligatorio, no puede dictar providencia de apremio sin resolver antes ese recurso de forma expresa, como es su deber, pues el silencio administrativo no es sino una mera ficción de acto a efectos de abrir frente a esa omisión las vías impugnatorias pertinentes en cada caso”.

Esta doctrina nos parece más sorprendente que la anterior porque la conexión entre el presupuesto de hecho y la consecuencia jurídica es menos significativa. Es cierto que esa conexión existe, porque no procedería la realización de nuevas actuaciones de recaudación si el recurso de reposición fuera estimado; pero también es cierto que el reconocimiento de potestades de autotutela a la Administración determina que resulte procedente la ejecución de sus actos, aunque fueran impugnados, salvo que el interesado hubiera solicitado expresamente la suspensión de su ejecución.

Sin embargo, la Sala considera que la Administración debe anteponer el deber de resolver al deber de ejecutar, incluso en los supuestos en que no se solicitó la suspensión. En ese sentido, entiende que la solicitud de suspensión “sólo habría hecho más clara y evidente la necesidad de confirmar la sentencia, pues al incumplimiento del deber de resolver sobre el fondo -la licitud de la liquidación luego apremiada-, sobre el que nos hemos pronunciado, se solaparía además, haciendo la conducta aún más grave, el de soslayar el más acuciante pronunciamiento pendiente, el de índole cautelar”.

El Tribunal Supremo considera que permitir la ejecución antes de la resolución del recurso de reposición “podría dar al traste con el acto de cuya ejecución se trata; y, una vez, en su caso, desestimado explícitamente éste, cabría, entonces sí, dictar esa providencia de apremio, colocando así el carro y los bueyes -si se nos permite la expresión- en la posición funcionalmente adecuada”.

Continua la sentencia afirmando que “el mismo esfuerzo o despliegue de medios que se necesita para que la Administración dicte la providencia de apremio podría dedicarse a la tarea no tan ímproba ni irrealizable de resolver en tiempo y forma, o aun intempestivamente, el recurso de reposición, evitando así la persistente y recusable práctica del silencio negativo como alternativa u opción ilegítima al deber de resolver. Como muchas veces ha reiterado este Tribunal Supremo, el deber jurídico de resolver las solicitudes, reclamaciones o recursos no es una invitación de la ley a la cortesía de los órganos administrativos, sino un estricto y riguroso deber legal que obliga a todos los poderes públicos, por exigencia constitucional ( arts. 9.1; 9.3; 103.1 y 106 CE), cuya inobservancia arrastra también el quebrantamiento del principio de buena administración, que no sólo juega en el terreno de los actos discrecionales ni en el de la transparencia, sino que, como presupuesto basal, exige que la Administración cumpla sus deberes y mandatos legales estrictos y no se ampare en su infracción -como aquí ha sucedido- para causar un innecesario perjuicio al interesado”.

Como se desprende de lo expuesto, los reproches a la actuación de la Administración son directos y difícilmente rebatibles. Lo mismo sucede con la afirmación de que “hay una especie de sobreentendido o, si se quiere, de presunción nacida de los malos hábitos o costumbres administrativos -no de la ley-, de que el recurso sólo tiene la salida posible de su desestimación”. Pero, desde un punto de vista jurídico, nos parece difícil identificar la vinculación establecida entre el presupuesto de hecho y la consecuencia jurídica, porque la normativa reguladora determina la ejecutividad inmediata de los actos administrativos tributarios, salvo que concurriera alguna causa determinante de la suspensión de su ejecución. Por ello nos hubiera parecido más lógico que fuera el legislador, y no el órgano judicial, el que hubiera establecido las medidas necesarias para erradicar esa mala práctica administrativa.

En todo caso, con independencia de las críticas que pueda hacerse a dicha interpretación, lo cierto es que la nueva doctrina jurisprudencial vincula a todas las Administraciones e influirá de forma significativa en su forma de actuar, porque la Administración se verá obligada a resolver todos los recursos de reposición interpuestos antes de continuar con la ejecución de los actos impugnados.

Los administrados, por su parte, verán mejorada su situación porque conocerán la resolución de su recurso antes de recibir la providencia de apremio. Pero tampoco podrán utilizar esta doctrina para retrasar de forma torticera el pago de sus deudas tributarias, porque la prohibición de ejecutar los actos impugnados no equivale a una suspensión. Ello significa que la mera presentación de un recurso de reposición sin solicitud de suspensión de ejecución no impedirá el inicio del período del período ejecutivo y el consecuente devengo del recargo del 5% de la deuda impugnada, así como el riesgo de recibir la providencia de apremio inmediatamente después de la resolución del recurso de reposición, lo que conllevaría la exigibilidad del recargo de apremio en lugar del recargo ejecutivo del 5%.

La doctrina jurisprudencial comentada establece, pues, un claro límite a la ejecución de actos recurridos en reposición. Y, aunque inicialmente se refiere solo a los actos de naturaleza tributaria, tiene unos fundamentos fácilmente trasladables a otro tipo de actos administrativos, por lo que no sería extraño que en los próximos meses se extendiera a otros ámbitos de actuación de la Administración.

Diego Marín-Barnuevo Fabo

Catedrático de Derecho Financiero y Tributario

Universidad Autónoma de Madrid

 

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