La despoblación es un fenómeno sentido y medido principalmente en el ámbito local pero afectado fundamentalmente por decisiones en otros niveles de gobierno. A nivel europeo, la despoblación se ha localizado principalmente en la política de cohesión. Y aunque esta ubicación pudiera hacer pensar en la relevancia de la despoblación a nivel local en las decisiones de inversión de cuantiosos fondos europeos, su alcance ha sido más bien limitado.
La presencia de la despoblación como elemento de la política de cohesión no ha encontrado su desarrollo sino hasta fechas recientes. Y ello en buena medida porque la cohesión territorial fue inicialmente concebida no tanto como un objetivo en sí mismo cuanto como un instrumento para conseguir la integración europea de los mercados nacionales. La política de cohesión y los fondos europeos eran instrumentos para completar o corregir los efectos que se seguirían de manera natural del funcionamiento del mercado único europeo. Las persistentes desigualdades territoriales o la necesidad de garantizar la integración de los mercados nacionales aconsejaban destinar fondos a territorios con menor desarrollo económico, deficiencias estructurales como infraestructuras o capacitación profesional. En definitiva, la cohesión presentaba unas dimensiones social y económica que se justificaban por las necesidades de completar y consolidar el mercado único.
Sería a partir del Tratado de Lisboa en 2008 cuando los aspectos sociales y económicos de la política de cohesión se complementarán con una dimensión territorial. El artículo 174 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) prevé que la Unión Europea deberá reforzar la cohesión económica, social y territorial. De esta manera, las instituciones europeas prestarán una «[…] especial atención a las zonas rurales, a las zonas afectadas por una transición industrial y a las regiones que padecen desventajas naturales o demográficas graves y permanentes como, por ejemplo, las regiones más septentrionales con una escasa densidad de población y las regiones insulares, transfronterizas y de montaña». Pero ¿qué se entiende por regiones más desfavorecidas, “desventajas demográficas graves y permanentes” o “escasa densidad de población”? La respuesta es relevante por cuanto condiciona tanto el reparto de los fondos europeos como la justificación de las ayudas estatales en el contexto del mercado único europeo.
Precisamente es la definición de lo que se entiende por desventajas demográficas graves y permanentes donde se aprecia una segunda característica que limitaba el alcance de la despoblación en la definición de la política de cohesión. En concreto, la situación de desventajas demográficas graves se limitó a zonas específicas afectadas por una baja densidad poblacional, y sin tener en cuenta la evolución demográfica de núcleos urbanos más densamente poblados. Una delimitación de esas zonas de baja densidad poblacional se ofrecía en el Protocolo 6 del Acta relativa a las condiciones de adhesión de Noruega, Austria y Suecia. En ese Protocolo se señalaban como territorios de baja densidad aquellas regiones NUTS II (Comunidades Autónomas, en el contexto español) con una densidad de población de 8 habitantes o menos por kilómetro cuadrado. A los territorios con estas características se les asignaba una serie de recursos económicos adicionales a los Fondos estructurales.
Otra medida que dio al criterio de despoblación trascendencia en la política de cohesión se encontraba en las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional para el período 2014-2020 (2013/C 209/01). En éstas, la Comisión Europea señaló que la despoblación era un elemento que permitía justificar la compatibilidad de las ayudas estatales con el principio de libre mercado. Sin embargo, el criterio de la despoblación venía nuevamente asociado a territorios con baja densidad de población, esto es, regiones NUTS II con menos de 8 habitantes por km2 o NUTS III (provincias, en el contexto español) con menos de 12,5 habitantes por km2. En todo caso, la despoblación, aunque limitada a aquellos territorios de baja densidad de población, resultaba relevante tanto desde una perspectiva cuantitativa, o de distribución de los fondos europeos, como cualitativa, o de justificación de las ayudas estatales con las normas europeas sobre el mercado interior.
Una última evolución de este escenario se produce con el vigente Reglamento de las directrices y normas financieras para la distribución de los fondos europeos del período 2021-2027 (REGLAMENTO (UE) 2021/1058 del Parlamento Europeo y del Consejo de 24 de junio de 2021 relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional –FEDER- y al Fondo de Cohesión). En el considerando 45 se señala que “El FEDER debe abordar los problemas de las zonas desfavorecidas, especialmente de las zonas rurales y las que padecen desventajas naturales o demográficas graves y permanentes, tales como el declive demográfico, en el acceso a los servicios básicos, en particular los servicios digitales, incrementando el atractivo para la inversión, por ejemplo, mediante las inversiones de negocios y la conectividad a grandes mercados. Para ello, el FEDER debe prestar atención a retos de desarrollo específicos que experimentan algunas regiones insulares, fronterizas o de montaña”. Hasta aquí, el escenario ya se conocía, pero a continuación ese considerando también señala que: “Además, el FEDER debe prestar especial atención a las dificultades concretas de las zonas de nivel NUTS 3 y de unidades administrativas locales, tal como se indica en el Reglamento (CE) nº 1059/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo, que tengan una densidad de población muy baja, conforme a los criterios señalados en el punto 161 de las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional para 2014-2020, en concreto aquellas con una densidad de población inferior a 12,5 habitantes por kilómetro cuadrado, o zonas que hayan sufrido un descenso medio de la población de al menos el 1 % durante el período 2007-2017. Los Estados miembros deben estudiar la posibilidad de desarrollar planes de acción voluntarios concretos a nivel local para dichas zonas con objeto de contrarrestar estas dificultades demográficas”.
Esta redacción del Reglamento es relevante de cara a la relevancia de la despoblación en la política de cohesión europea por varias razones. En primer lugar, el criterio de la despoblación cobra autonomía y no se vincula necesariamente a las zonas de baja densidad poblacional. En segundo lugar, la unidad territorial para evaluar si existen desventajas demográficas graves y permanentes ya no se limita a las provincias o Comunidades Autónomas, sino que contempla expresamente las “unidades administrativas locales”. Finalmente, se ofrece un criterio dinámico (descenso medio de población de al menos el 1% en el período 2007-2017) para la definición de despoblación, y que complementa el tradicional componente estático (densidad de población inferior a 12,5 habitantes por kilómetro cuadrado). No obstante, se plantean otras cuestiones. En primer lugar, cabría analizar si el umbral que se establece en la fórmula de cálculo de la despoblación es excesivamente restrictivo. En segundo lugar, también cabe interrogarse acerca de cómo esta especial atención a la despoblación en el ámbito local se traducirá en una metodología de reparto de fondos europeos que hasta ahora se ha basado principalmente en el nivel regional (la denominada fórmula o metodología de Berlín, aprobada en el Consejo Europeo de Berlín de 1999).
Precisamente en relación con la traducción del criterio de la despoblación en normas de reparto de los fondos europeos, la Disposición Adicional 19 del Reglamento (UE) 2021/1060 sobre disposiciones comunes relativas a los fondos europeos señala que “Cuando la población de un Estado miembro haya disminuido en una media superior al 1 % anual entre los períodos 2007-2009 y 2016-2018, dicho Estado miembro recibirá una asignación adicional equivalente al declive total que haya experimentado su población entre ambos períodos, multiplicado por 500 EUR. Cuando proceda, dicha asignación adicional se destinará a las regiones menos desarrolladas del Estado miembro”. Nuevamente aquí se plantean las cuestiones de la idoneidad de la fórmula de cálculo o la dificultad, al menos a nivel europeo, de introducir el nivel local en la metodología para el reparto de fondos europeos.
En consecuencia, el desarrollo reciente de la política europea de cohesión ha introducido progresivamente el criterio de la despoblación tanto desde una perspectiva cuantitativa como cualitativa. Este proceso no está exento de dudas acerca de la fórmula de cálculo de la despoblación o sobre la relevancia del ámbito local como unidad de análisis. Es tarea ahora principalmente de las autoridades competentes de los Estados miembros llenar de contenido este marco de actuación que se presenta en el contexto europeo.
Alfonso Egea de Haro
Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales
Director del Centro de Investigación sobre Justicia Administrativa
Universidad Autónoma de Madrid