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La financiación de los medios propios durante el estado de alarma

En el último mes se han aprobado en cascada numerosas normas encaminadas a adoptar las medidas necesarias para hacer frente a la situación de emergencia sanitaria provocada por la COVID-19. Junto a los Reales Decretos encargados de decretar el estado de alarma y su prórroga posterior (hasta el momento, el R.D. 463/2020, de 14 de marzo; el R.D. 465/2020, de 17 de marzo, de modificación del anterior; y el R.D. 476/2020, de 27 de marzo), se han adoptado seis Reales Decreto-ley con la finalidad de paliar los perjuicios asociados a la emergencia sanitaria (R.D.-Ley 6/2020, de 10 de marzo, R.D.-ley 7/2020, de 12 de marzo, R.D.-ley 8/2020, de 17 de marzo, R.D.-ley 9/2020, de 27 de marzo, R.D.-ley 10/2020, de 29 de marzo y R.D.-ley 11/2020, de 31 de marzo).

En estas disposiciones es posible encontrar medidas relativas a los contratos públicos celebrados por los entes del sector público, incluyendo a sociedades y fundaciones, de acuerdo con el criterio de la Abogacía del Estado (consulta de 19 de marzo de 2020). Fundamentalmente, se centran en ordenar los efectos derivados de la imposibilidad de ejecutar estos contratos, total o parcialmente, durante el estado de alarma (art. 34 R.D.-ley 8/2020). En esta línea, la Comisión Europea ha emitido una Comunicación con orientaciones sobre el uso del marco de contratación pública en la situación de emergencia sanitaria (DOUE 1 de abril de 2020). Asimismo, se establecen reglas en torno a las relaciones laborales (R.D.-leyes 9/2020 y 10/2020); y se fija una distinción entre servicios esenciales y no esenciales, debido a la suspensión de todas las actividades no esenciales entre los días 30 de marzo y 9 de abril, ambos incluidos (R.D.-ley 10/2020).

En las normas citadas no se hace referencia alguna a los medios propios y a los encargos que les realizan sus Administraciones matrices. En la medida en que los encargos a medios propios no se caracterizan legalmente como contratos a nivel nacional (art. 32.1 LCSP), podría entenderse que quedan excluidos de las normas que, sobre contratos públicos, contienen las normas dictadas en este periodo. Así que se parte de una ausencia de directrices legales en este ámbito. Hay que interpretar, por tanto, que son las Administraciones que tienen entes instrumentales dependientes, las que, en ejercicio de su potestad de autoorganización, deben adoptar las medidas necesarias para adaptar su funcionamiento y financiación durante el estado de alarma, siempre que, por el tipo de actividad, no se pueda realizar con normalidad. Todo ello sin perjuicio, por supuesto, de las decisiones que corresponden a los órganos de gestión, administración y control de los propios entes instrumentales. Al fin y al cabo, el artículo 6 Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo de 2020, que declaró el estado de alarma, estableció que cada Administración conserva sus competencias para la gestión ordinaria de sus servicios y adoptar las medidas que considere necesarias, en el marco de las órdenes directas de la autoridad competente.

En esta situación, hay numerosos entes instrumentales que se financian habitualmente mediante transferencias corrientes, a los que la posible reducción de actividad derivada de la emergencia sanitaria no les plantea ningún problema de sostenimiento de sus costes de funcionamiento. Sin embargo, hay otro grupo de casos, en el que las entidades instrumentales que tienen la condición de medio propio se financian de forma exclusiva gracias a los ingresos vinculados a la ejecución de sucesivos encargos o de un encargo anual. Desde un punto de vista exclusivamente financiero, la paralización de la actividad de estas entidades plantea dos problemas distintos. Por un lado, los ingresos de actividades que se difieran en el tiempo pueden suponer un problema de liquidez, en tanto que buena parte de los gastos no se han pospuesto (gastos fijos). Por otro lado, es evidente que algunas de las actividades que producían ingresos no se han diferido, sino que en realidad ya no van a tener lugar. Esta última situación podría afectar a la solvencia  de estas entidades que no solo les causaría perjuicios a ellas mismas, sino a las Administraciones de las que dependen.

Este escenario puede acontecer de forma especialmente intensa en el ámbito local, donde numerosas sociedades mercantiles públicas, que ostentan la condición de medio propio municipal, asumen la prestación de servicios de competencia local realizando tareas auxiliares (mantenimiento, limpieza, obras, etc.) para el Ayuntamiento. En estos casos, en los que las medidas derivadas del estado de alarma imponen una rebaja de actividad y, consecuentemente, de ingresos, es posible aducir distintas razones que justifican que los Ayuntamientos asuman los costes fijos de funcionamiento de estos entes instrumentales de forma temporal durante el tiempo que se prolongue el estado de alarma y no puedan realizar su actividad con normalidad:

  1. Estos entes instrumentales son una forma de gestión directa de servicios de competencia local, lo que significa que las tareas que desarrollan se consideran necesarias para el buen funcionamiento del Ayuntamiento y para el ejercicio de sus funciones. En consecuencia, estas entidades forman parte del sector público municipal y existe un interés público en su buen funcionamiento y en la garantía de la calidad de sus prestaciones cuando se supere el estado de alarma.
  2. Muchos de estos entes se financian exclusivamente a partir de encargos realizados por su Ayuntamiento y por otras entidades dependientes del Ayuntamiento, sin que lleven a cabo ninguna actividad de mercado. Dependen por completo de los ingresos municipales porque realizan tareas auxiliares para el Ayuntamiento.
  3. Estas entidades se pueden llegar a someter a reglas distintas a las sociedades mercantiles privadas en la situación de emergencia, hasta el punto de que se cuestiona la posibilidad de que se acojan a un ERTE con base en la D.A. 17ª ET, ya que se trata de entidades que, teniendo naturaleza jurídico-privada, se integran en el sector público y se financian íntegramente con cargo a presupuestos públicos.

Con base en estos motivos, y a fin de remediar el indeseable y potencial problema de insolvencia que se ha señalado más arriba, parece aconsejable que los Ayuntamientos que tengan medios propios dependientes financieramente de los encargos municipales y que realicen tareas auxiliares les transfieran las cantidades necesarias para cubrir los costes fijos. Estos entes deberán afrontar esos gastos durante la extensión del estado de alarma, en la medida en la que no puede llevar a cabo las actividades que, en condiciones normales, les generarían los ingresos necesarios para hacer frente a los referidos gastos. Solo de ese modo se podrá mantener la calidad de las prestaciones realizadas por estos entes una vez que finalice la situación de emergencia sanitaria, generando el menor impacto posible a nivel municipal.

Silvia Díez Sastre

César Martínez Sánchez

Instituto de Derecho Local

Universidad Autónoma de Madrid

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