Blog

Un pequeño paso para el Tribunal Supremo, un gran salto para el derecho urbanístico. La limitada restricción del alcance de la nulidad de los planes urbanísticos en la STS de 4 de marzo de 2020.

La configuración de los planes de urbanismo como disposiciones administrativas de carácter general por parte del Tribunal Supremo ha llevado aparejada la consideración de que cualquier ilegalidad (sustantiva o procedimental) suponía su nulidad de pleno derecho del plan impugnado y de todos los planes de rango inferior que desarrollaban al mismo (nulidad en cascada). En concreto, se afirma por el Tribunal Supremo que si se ha producido un vicio formal atinente al procedimiento de elaboración de los planes, sus consecuencias han de proyectarse sin remedio a la totalidad del instrumento de planeamiento globalmente considerado. Si se ha producido una infracción material, la nulidad parcial se contrae a los supuestos en que solo algunas de las concretas determinaciones de ordenación incluidas en los planes son las que no se ajustan a derecho (p.e., la ilegal clasificación de una parcela como urbana cuando debe ser clasificada como suelo en situación rural). Esta construcción se completa con la consideración de que no resulta posible ni la subsanación ni la convalidación de trámites o contenido material del planeamiento declarado ilegal, en la medida en que la nulidad se declaraba con efectos ex tunc. La consecuencia práctica de esta construcción es el denominado «drama de la anulación del planeamiento» (F.J. Jiménez de Cisneros Cid, La nueva Ley del Suelo de Galicia en el marco del sistema urbanístico español, Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, núm. 308, pp. 17-38), que plantea a los operadores jurídicos tres claros problemas: (i) los efectos de la nulidad del plan sobre los actos de desarrollo y ejecución del planeamiento anulado, (ii) la ejecución o inejecución de la sentencia anulatoria y (iii) la eventual indemnización de los afectados por los daños y perjuicios derivados de la actuación administrativa (he analizado estas cuestiones aquí y aquí). La primigenia ordenación que fue desplazada por el plan anulado, y que ahora recobra vigencia, no resulta adecuada en la mayoría de ocasiones. Y ello no solo porque la misma no contempló la realidad actualmente existente, sino también porque el marco normativo aplicable al plan que ahora recobra vigencia ha podido sufrir cambios significativos, dando lugar a situaciones traumáticas. Surge así la necesidad de aprobar en el menor tiempo posible un nuevo planeamiento que, en la medida de lo posible, recoja las determinaciones del plan anulado que sean compatibles con la legalidad vigente o, en su caso, subsane los defectos procedimentales en los que se hubiese incurrido. Lo absurdo e ineficaz de esta solución es evidente.

Sobre esta cuestión, que ha dado lugar a dos redacciones distintas de la aún non nata «Ley de Seguridad Jurídica medidas administrativas y procesales para reforzar la seguridad jurídica en el ámbito de la ordenación territorial y urbanística» que pretendían limitar los efectos de tal nulidad con una fundamentación y alcance diverso, el Tribunal Supremo ha incidido de forma significativa en su Sentencia de 4 de marzo de 2020 (ECLI: ES:TS:2020:744).  El origen de la controversia judicial es la impugnación indirecta de una Modificación Puntual de un Plan General a través de la impugnación del acuerdo de aprobación del Proyecto de Reparcelación del concreto ámbito que había sido objeto de la alteración del planeamiento general. Al considerar que se vulnera el principio de equidistribución por los coeficientes de homogeneización adoptadas para los tres ámbitos que constituyen un polígono de actuación urbanística físicamente discontinuo, el Tribunal Superior declara la nulidad de la Modificación Puntual. Formulado recurso de casación por el Ayuntamiento afectado, en el Auto del Tribunal Supremo de 17 de enero de 2019 (ECLI: ES:TS:2019:198A), se  aprecia la existencia de un interés casacional objetivo sobre la base de los arts. 88.2, letras c) [Afecte a un gran número de situaciones, bien en sí misma o por trascender del caso objeto del proceso] y d) [Resuelva un debate que haya versado sobre la validez constitucional de una norma con rango de ley, sin que la improcedencia de plantear la pertinente cuestión de inconstitucionalidad aparezca suficientemente esclarecida], y 88.3, letra c) [Cuando la sentencia recurrida declare nula una disposición de carácter general, salvo que esta, con toda evidencia, carezca de trascendencia suficiente], identificándose como norma objeto de aplicación el art. 62.2 Ley 30/92 (actual art. 47.2 Ley 39/2015). El recurrente es consciente de la consolidada doctrina del Tribunal Supremo sobre la materia, pero arguye que sería adecuado que «se replanteara la cuestión a fin de ratificar su posición tradicional, o, en su caso, modular ese criterio consolidado, respecto de supuestos en el que se cuestionaban aspectos o determinaciones muy concretas del Plan». El argumento último que justifica la apreciación del interés casacional objetivo, en una aplicación claramente «táctica» de los apartados 2 y 3 del art. 88 LJCA, reside para el Tribunal Supremo en la posible vulneración del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) «que exige que la anulación se circunscriba a las concretas determinaciones vinculadas con el acto de aplicación que sean consideradas contrarias a la legalidad». Al margen de que hubiese resultado más ajustado referirse al principio de proporcionalidad (en cuanto criterio de actuación y parámetro de control) como principio de referencia (ante la tensión entre el principio de legalidad -derivado de la concreción del alcance de la declaración de nulidad- y el principio de seguridad jurídica -derivado de la necesidad de proteger la propiedad urbana y su ordenación al servicio de los intereses generales-, lo relevante es que esta posibilidad de modular el alcance de la nulidad del plan se proyecta tanto sobre los supuestos de impugnación directa como de impugnación indirecta del plan. En efecto, la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia «consiste en determinar el alcance de la nulidad de los instrumentos de planeamiento, singularmente cuando es  consecuencia  de  la  impugnación  indirecta  de  los  mismos  -cuál  es  el  caso  aquí  enjuiciado-  y  cuando la  declaración  de  nulidad  afecta  realmente  a  una  concreta  determinación  de  dicho  plan  o  instrumento, considerando que la anulación in totum de tales instrumentos de planeamiento puede entrar en conflicto con el principio de seguridad jurídica – art. 9.3 CE – que exige que la anulación se circunscriba a las concretas determinaciones vinculadas con el acto de aplicación que sean consideradas contrarias a la legalidad».

La Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de marzo de 2020 (ECLI: ES:TS:2020:744) responde a la cuestión que reviste interés casacional en los siguientes términos: «con carácter general y en abstracto, puede contestarse a la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia lo siguiente: Nada impide, atendida la vigente normativa y la jurisprudencia de esta Sala, concretar la nulidad de pleno derecho del artículo 62.2 ley 30/92, (hoy 47.2 ley 39/2015), en relación a un procedimiento de actuación urbanística, a las precisas determinaciones afectadas del vicio de nulidad de pleno derecho, y quedando a salvo aquellas determinaciones concretas del planeamiento que carezcan de las características de infracción relevante de nulidad, y sea posible su existencia escindida de las determinaciones nulas de pleno derecho». Esto es, la norma de control fijada por el Tribunal Supremo remite así al caso concreto, a ulteriores decisiones judiciales (primero de los Tribunales Superiores de Justicia y posteriormente, y en su caso, del propio Tribunal Supremo) para construir y delimitar la existencia de infracciones (sustantivas y procedimentales) que pueden determinar la nulidad del plan en su conjunto, y la existencia de infracciones (sustantivas y procedimentales) cuyos efectos anulatorios sólo se proyectarán sobre una parte del plan, dejando subsistente el resto de determinaciones. Esta solución casuística ha sido calificada bien como una «rectificación tímida» e «insuficiente» (Fernando Renau Faubell), bien como una verdadera «revolución» en el urbanismo (Diego Gómez Fernández), que propicia el «fin de la nulidad radiactiva» de los planos (Ander de Blas Galbete).

¿Cómo funciona en su aplicación práctica esta norma de control? ¿Cuáles son los vicios que necesariamente deben proyectarse sobre todo el plan y cuáles son los que sólo afectan a concretas partes del plan? O a la inversa ¿qué partes del plan pueden funcionar aisladamente y cuáles sólo pueden comprenderse globalmente? En la propia Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de marzo de 2020 (ECLI: ES:TS:2020:744) se contiene una proyección concreta de la regla de control. Para el Tribunal Supremo, la vulneración del principio de equidistribución al no proyectarse de forma unitaria sobre todo el ámbito discontinuo, sino diferenciando tres ámbitos con reglas de equidistribución diferentes, «no son determinaciones escindibles de la nulidad en la que incurre la Modificación Puntual y el Proyecto de Reparcelación».

¿Qué ocurre con la omisión de informes sectoriales preceptivos y determinantes? ¿Es posible, ante su ausencia, identificar o disociar elementos en el plan? Tentativamente puede intentar pronunciarse sobre la ausencia de dos de los informes cuya ausencia ha determinado con mayor frecuencia la nulidad del plan, el de la Confederación Hidrográfica sobre la disponibilidad de recursos hídricos y el del Ministerio de Industria sobre la afección a los planes de desarrollo de telecomunicaciones. Hasta el momento, p.e., en la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2016 (ECLI:ES:TS:2016:2337) se ha afirmado que su omisión determina la nulidad del entero instrumento de planeamiento. En concreto, el razonamiento ha sido el siguiente: «tales informes resultan preceptivos y vinculantes (y así lo es por tanto el encaminado a la determinación de las necesidades de las redes públicas de comunicaciones electrónicas en el ámbito municipal, como es nuestro caso); pero, una vez establecida su vinculatoriedad, lo que también agregamos, en línea por lo demás con la propia jurisprudencia constitucional, es que aquélla se produce respecto del alcance de las competencias estatales implicadas cuya protección miran a preservar precisamente tales informes y justifica en definitiva su propia razón de ser; en otros términos, si las consideraciones incluidas en tales informes van más allá del ámbito de tales competencias, cesaría el efecto vinculante que resulta propio de estos informes. Resulta indispensable así que el ejercicio de las competencias estatales se mantenga dentro de sus límites propios para que resulte legítimo el condicionamiento de las competencias autonómicas. Pero esto es una cosa y otra bien distinta es tratar de defender que la eventual ausencia de un informe preceptivo y vinculante llegara a afectar solo a aquellas porciones del territorio ordenado donde las competencias estatales pudieran aparecer comprometidas en cada caso, o, lo que es lo mismo que, una vez evacuado el informe y contraído incluso al ámbito que le es propio, de su ulterior inobservancia pudieran llegar deducirse solo las limitadas consecuencias en los términos antes expresados, entre otras razones, porque en realidad difícilmente vendría dejar de resultar afectada de un modo u otro, directa o indirectamente, la superficie entera ordenada por el plan».

La «nueva doctrina» del Tribunal Supremo, ante la ausencia del informe preceptivo y determinante de la Confederación Hidrográfica sobre la suficiencia de los recursos hídricos disponibles para atender a las nuevas demandas [art. 22.3.a) TRLSRU y art. 25.4 TRLAg] -que sólo resulta obligatorio emitirse cuando se aumenta la superficie edificable o se prevea el aumento del número de viviendas-, debe conducir, razonablemente, a considerar que se trata de una causa de nulidad de pleno derecho del entero instrumento de planeamiento, puesto que no es posible la existencia escindida del resto de determinaciones del plan aprobado (salvo, claro está, que el Ayuntamiento disponga de la correspondiente concesión de aprovechamiento, pero esta sea sólo parcialmente suficiente para atender a los nuevos crecimientos, y pueda disociarse, espacial y temporalmente, el desarrollo de los nuevos ámbitos). Sin agua no hay desarrollo urbano.

Por lo que respecta al Informe de Telecomunicaciones [art. 35.2 y 36 Ley 9/2014] referido a las necesidades de redes públicas de comunicaciones electrónicas en el ámbito territorial a que se refieran (a la previsión de la conexión a las redes de telecomunicaciones, a las infraestructuras necesarias para para la instalaciones de tales redes de telecomunicaciones que permitan la conexión con las redes interiores de los nuevos edificios a construir, por lo que si no afecta a las misma dicho informe no será exigible), el propio precepto legal determina que ante su ausencia (o cuando es negativo) «no podrá aprobarse el correspondiente instrumento de planificación territorial o urbanística en lo que se refiere al ejercicio de las competencias estatales en materia de telecomunicaciones». Es evidente que aquí ya el propio legislador estableció una «restricción» al alcance de la nulidad. Sólo serán nulas las determinaciones relativas al establecimiento de las infraestructuras de las redes de comunicaciones. El resto de las determinaciones del plan no debería verse afectado, puesto que se trataría de determinaciones concretas del planeamiento que carecen de las características de infracción relevante de nulidad y es posible su existencia escindida de las determinaciones nulas de pleno derecho.

Juan Antonio Chinchilla Peinado

Profesor Titular de Derecho Administrativo

IDL – Universidad Autónoma de Madrid

Deja un comentario

*